Zakonska regulativa u vezi sa definisanjem javne svojine u Republici Srbiji i njenom klasifikacijom na tri nivoa (republičkom, pokrajinskom i lokalnom) i obavezom upisa prava javne svojine koja pripada svakom od navedenih nivoa pokrenula je mnoga pitanja koja su dugo vremena bila negde po strani
Posmatrajući svojinske odnose u Republici Srbiji sa zakonskog stanovišta možemo konstatovati da postoji više oblika svojine: privatna svojina u vlasništvu pravnih i fizičkih lica, javna svojina u vlasništvu države, zadružna svojina u vlasništvu zadrugara – osnivača zadruge i društvena svojina u vlasništvu društvenih preduzeća, koja se još uvek nije do kraja transformisala u privatnu svojinu, kako je to propisano odredbama Zakona o privatizaciji („Sl. glasnik RSˮ, br. 83/14, 46/15, 112/15 i 20/16 – autentično tumačenje).
U ovom komentaru, predmet našeg razmatranja biće javna svojina Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave zasnovana na odredbama Zakona o javnoj svojini („Sl. glasnik RSˮ, br. 72/11, 88/13 i 105/14). Prema članu 2. ovog zakona u Republici Srbiji javnu svojinu čine tri oblika prava te svojine:
– pravo svojine Republike Srbije – državna svojina,
– pravo svojine autonomne pokrajine – pokrajinska svojina, i
– pravo svojine jedinice lokalne samouprave – opštinska, odnosno gradska svojina.
Članom 3. (st. 1) ovog zakona propisan je predmet javne svojine, prema kojem u javnu svojinu spadaju prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi, za koje je zakonom utvrđeno da su u javnoj svojini, stvari koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, ustanove, javne agencije i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i druge stvari koje su u skladu sa zakonom o javnoj svojini.
Prema drugom stavu člana 3. ovog zakona pod javnom svojinom ne smatraju se stvari organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Ovde se nameće pitanje zašto se predmetom javne svojine ne smatraju stvari organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, s obzirom na to da je reč o stvarima u javnoj svojini kod ustanova, pomenutih u prvom stavu člana 3. čiji su osnivači Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave? No, traženje odgovora na postavljeno pitanje ostavimo za kasnije, uz napomenu da se naknadno preispita da nisu možda u suprotnosti stavovi 1. i 2. člana 3. ovog zakona.
Osnovna pravila na uspostavljanju javne svojine Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave
U trećem delu ovog zakona (čl. 72–83) sadržane su odredbe koje uređuju uspostavljanje javne svojine Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Važno je napomenuti da je Zakon o javnoj svojini definisao tri oblika svojine, tako da se ne može govoriti uopšteno o javnoj svojini u Republici Srbiji, odnosno da se ne stiče utisak da se sva javna svojina u Republici Srbiji smatra njenom svojinom, već se ovim zakonom precizno definišu tri oblika svojine i kako se vrši njihovo uspostavljanje na tri pomenuta nivoa (Republiku, autonomnu pokrajinu i jedinicu lokalne samouprave).
U članu 72. sadržana su osnovna pravila u vezi sa uspostavljanjem javne svojine Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.
Prema prvom stavu ovog člana, nepokretnosti, pokretne stvari i druga sredstva (u daljem tekstu: sredstva) koja su, na osnovu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije („Sl. glasnik RSˮ, br. 53/95, 3/96 – ispravka, 54/96, 32/97 i 101/05 – dr. Zakon), na dan stupanja na snagu ovog zakona u državnoj svojini, postaju sredstva u javnoj svojini Republike Srbije, ako ovim zakonom nije drukčije određeno.
Shodno drugom stavu ovog člana, prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa, dobra u opštoj upotrebi u državnoj svojini (izuzev dobara koja po ovom zakonu pripadaju Autonomnoj Pokrajini Vojvodine i jedinici lokalne samouprave), kao i sredstva koja na dan stupanja na snagu ovog zakona koriste Republika Srbija, državni organi i organizacije, ustanove i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, danom stupanja na snagu ovog zakona postaju sredstva u svojini Republike Srbije.
U skladu sa trećim stavom ovog člana, na sredstvima iz stava 1. ovog člana, uključujući i sredstva u inostranstvu, koja koriste autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave uspostavlja se pravo javne svojine autonomne pokrajine, odnosno pravo javne svojine jedinice lokalne samouprave, pod uslovima i na način propisan ovim zakonom.
Sledstveno četvrtom stavu ovog člana, sredstvima iz stava 3. ovog člana, koja koriste autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave smatraju se sredstva u državnoj svojini na kojima su na dan stupanja na snagu ovog zakona upisani kao korisnici autonomna pokrajina, organi i organizacije autonomne pokrajine, odnosno jedinica lokalne samouprave i organi i organizacije jedinica lokalne samouprave, kao i sredstva koja autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave i ovi organi i organizacije koriste na osnovu pravnog osnova koji može predstavljati osnov za njihov upis u javnu knjigu kao korisnika sredstava. Ako je kao korisnik sredstava u državnoj svojini upisana mesna zajednica, odnosno druga organizacija sa odgovarajućim nazivom (mesni narodni odbor i sl.), pravo javne svojine stiče jedinica lokalne samouprave, a mesna zajednica pravo korišćenja.
U petom stavu ovog člana uređeno je da se pod sredstvima iz stava 3. ovog člana smatraju i sredstva:
– koja koriste ustanova i druge organizacije čiji je osnivač autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, odnosno mesna zajednica;
– komunalne mreže;
– ulice, trgovi, javni parkovi na kojima pravo javne svojine stiče jedinica lokalne samouprave na čijoj su teritoriji;
– dobra koja koriste javna preduzeća čiji je osnivač Autonomna Pokrajina Vojvodina saglasno Zakonu o utvrđivanju nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine, a koja im nisu uložena, niti po ovom zakonu mogu biti uložena u kapital, osim dobara koja po zakonu mogu biti isključivo u svojini Republike Srbije;
– u potpunosti izgrađena iz budžeta Autonomne Pokrajine Vojvodine, iz dela koji se po Ustavu Republike Srbije koristi za finansiranje kapitalnih rashoda, pod uslovom da ta sredstva mogu biti u javnoj svojini Autonomne Pokrajine Vojvodine, u skladu sa ovim zakonom;
– kanalske mreže na teritoriji Autonomne Pokrajine Vojvodine, osim ako su deo plovnih puteva;
– objekti na teritoriji bivših jugoslovenskih republika koji su bili u društvenoj svojini, na kojima je kao nosilac prava raspolaganja bila ili je upisana Autonomna Pokrajina Vojvodina, odnosno jedinica lokalne samouprave ili ustanova čiji je osnivač Autonomna Pokrajina Vojvodine, odnosno jedinica lokalne samouprave.
Prema šestom stavu ovog člana, u nepokretne stvari iz st. 4. i 5. ovog zakona ne ulaze nepokretnosti u državnoj svojini koje su organu i organizaciji, ustanovi i drugoj organizaciji date na privremeno korišćenje.
U sedmom stavu ovog člana sadržana je veoma značajna odredba u vezi sa uspostavljanjem svojine javnog preduzeća. Dakle, na nepokretnostima u državnoj svojini na kojima pravo korišćenja ima javno preduzeće i društvo kapitala čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, uspostavlja se, pod uslovima i na način propisan ovim zakonom, svojina tog javnog preduzeća odnosno društva kapitala, izuzev na komunalnim mrežama, na nepokretnostima iz člana 20. st. 2. ovog zakona. Pomenuto izuzeće se odnosi na nepokretnosti koje koriste državni organi i organizacije, organi i organizacije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, koje neposredno ne služe izvršavanju nadležnosti tih organa i organizacija, već za ostvarivanje prihoda putem davanja u zakup, odnosno na korišćenje (tzv. komercijalne nepokretnosti – poslovni prostor, stanovi, garaže, garažna mesta i dr.).
Prema osmom stavu ovog člana, njegov prethodni stav shodno se primenjuje i na nepokretnosti kod kojih je pravo korišćenja preneto saglasno zakonu na zavisna društva kapitala pravnih lica iz tog stava.
U stavu 9. ovog člana, uređeno je da se odredbe iz prethodnih stavova ovog člana (st. 7. i 8) ne primenjuju na nepokretnosti u državnoj svojini koje su date na privremeno korišćenje.
Na osnovu stava 10. ovog člana, Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, po osnovu sticanja svojine javnog preduzeća i društva kapitala na nepokretnostima iz sedmog stava ovog člana stiču akcije ili udele u javnom preduzeću, odnosno društvu kapitala ukoliko akcije, odnosno udele po tom osnovu nisu stekle do dana stupanja na snagu ovog zakona.
Jedanaestim stavom ovog člana uređeno je da će se radi sprovođenja odredaba ovog člana (člana 72) izvršiti, po potrebi, promena osnivačkog akta, odnosno statuta, promene u poslovnoj evidenciji i upis u registar privrednih subjekata. Rekli bismo da je ova odredba opredeljujuće uticala na izmenu određenih odredaba zakona o javnim preduzećima u kojima treba promeniti osnivački akt sa stanovišta njegove sadržine, prvenstveno sa aspekta iskazivanja osnivačkog kapitala u novčanom i nenovčanom obliku, kao i njegove registracije u skladu sa odredbama Zakona o postupku registracije u agenciji za privredne registre („Sl. glasnik RSˮ, br. 99/11 i 83/14) i njegovog podzakonskog akta Pravilnika o sadržini Registra privrednih subjekata i dokumentaciji potrebnoj za registraciju („Sl. glasnik RSˮ, br. 42/16). Napominjemo da je donošenjem pomenutog, novog pravilnika o sadržini registra privrednih subjekata stavljen van snage pravilnik sa identičnim nazivom koji je bio na snazi od 2012. godine, objavljen u „Službenom glasniku RSˮ, br. 6/12.
Prema stavu 12. ovog člana, njegove odredbe u pogledu sticanja javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ne primenjuju se na dobra od opšteg interesa koja nisu navedena u stavu 2. ovog člana i na građevinsko zemljište koje je na dan stupanja na snagu ovog zakona u državnoj svojini.
Poslednjim stavom ovog člana propisano je da će organ nadležan za vođenje javne evidencije o nepokretnostima i pravima na njima izvršiti, po službenoj dužnosti, upis prava javne svojine Republike Srbije na nepokretnostima iz stava 2. ovog člana.
Na osnovu st. 1. člana 73. Zakona o javnoj svojini, Autonomnoj Pokrajini Vojvodini pripadaju i sredstva stvorena ulaganjima AP Vojvodine, koja su joj potrebna za ostvarivanje njenih nadležnosti na poslovima uređenim Ustavom Republike Srbije, zakonom i Zakonom o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine („Sl. glasnik RSˮ, br. 99/09 i 67/12).
Shodno drugom stavu ovog člana, Vlada Republike Srbije će svojim aktom utvrditi sredstva iz st. 1. ovog člana u roku od 180 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, na poslovima rudarstva i energetike, sajmova i drugih privrednih manifestacija, javnog informisanja, zaštite kulturnih dobara, nauke i tehnološkog razvoja i drugih poslova predviđenih Zakonom o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine.
Način sticanja javne svojine na nepokretnostima, podnošenje zahteva u roku i donošenje rešenja po zahtevu za njen upis
U skladu sa članom 76. Zakona o javnoj svojini propisano je da autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave pravo javne svojine stiču upisom prava svojine u javnu knjigu o nepokretnostima i pravima na njima. U tom smislu nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave podnosi nadležnom organu za upis prava na nepokretnostima zahtev za upis prava javne svojine autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave na osnovu odredaba ovog zakona. Uz zahtev se podnosi izvod iz javne knjige u koju se upisuju prava na nepokretnostima ili druga isprava kojom se dokazuje pravo korišćenja, odnosno svojstvo korisnika nepokretnosti, kao i potvrda Republičke direkcije za imovinu (u daljem tekstu: Direkcija za imovinu) da su nepokretnosti prijavljene za jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u državnoj svojini saglasno zakonu. Ukoliko nepokretnost nije evidentirana kod Direkcije za imovinu korisnik nepokretnosti dužan je da podnese evidencionu prijavu na propisanom obrascu.
Prema članu 77. Zakona o javnoj svojini, propisan je rok u kojem autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave podnose zahtev za upis prava javne svojine. Prvobitno je ovaj rok upisa prava svojine bio 6. 10. 2014. godine. S obzirom na to da posao oko upisa prava svojine nije završen, donet je Zakon o izmenama Zakona o javnoj svojini („Sl. glasnik RSˮ, br. 105/14) kojim se rok upisa prava svojine nepokretnosti prolongira na pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, što znači do 6. oktobra 2016. godine. Ukoliko se zahtev za upis prava javne svojine za određenu nepokretnost ne podnese u propisanom roku, tj. do 6. oktobra 2016. godine, nadležni organ za upis prava na nepokretnostima, izvršiće po službenoj dužnosti, na toj nepokretnosti upis prava javne svojine Republike Srbije, uz zadržavanje postojećeg upisa prava korišćenja, odnosno korisnika. Poslednjim stavom člana 77. ovog Zakona predviđeno je brisanje prava korišćenja, odnosno korisnika na nepokretnosti u slučaju da autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave ne podnese zahtev za upis prava svojine na nepokretnosti, u roku od 10. godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, tj. do 6. oktobra 2021. godine.
Saglasno članu 78. Zakona o javnoj svojini, nadležni organ po zahtevu za upis donosi rešenje koje dostavlja podnosiocu zahteva i Republičkom javnom pravobranilaštvu. Na pomenuto rešenje može se izjaviti žalba u roku od 30 dana od dana prijema rešenja. Upis prava svojine vrši se na osnovu pravosnažnog rešenja. Shodno stavu 4. člana 78. Zakona o javnoj svojini, zahtev za upis prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave na nepokretnostima iz člana 72. navedenog zakona usvojiće se ako je uz zahtev ili naknadno organu nadležnom za upis dostavljena potvrda Direkcije za imovinu da za tu nepokretnost nije podneta prijava u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine („Sl. glasnik RSˮ, br. 45/05 i 72/11). Treba napomenuti da je shodno članu 66. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Sl. glasnik RSˮ, br. 72/11) koji je stupio na snagu 6. oktobra 2011. godine, stavljena van snage odredba člana 8. Zakona o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine. Ta odredba je glasila: „podnošenje prijave oduzete imovine u smislu ovog zakona ne predstavlja zahtev za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine ili obeštećenje za tu imovinu, već uslov da se takav zahtev podnese u skladu sa posebnim zakonomˮ. Kako iz iznetog proističe, taj zahtev za ostvarivanje prava na povraćaj oduzete imovine podnosi se u skladu sa odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.
Prema stavu 5. člana 78. Zakona o javnoj svojini, za nepokretnosti koje su prijavljene i evidentirane u skladu sa Zakonom o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine, zahtev za upis prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave na nepokretnostima iz člana 72. Zakona o javnoj svojini usvojiće se ako je uz zahtev ili naknadno organu nadležnom za upis dostavljeno jedno od sledeća dva rešenja:
– rešenje kojim se odbija zahtev za vraćanje imovine i obeštećenje;
– rešenje kojim se utvrđuje pravo na obeštećenje.
Sledstveno poslednjem stavu člana 78. Zakona o javnoj svojini, izuzetno od st. 4. tog člana, ako su za to ispunjeni propisani uslovi, organ nadležan za upis dozvoliće upis javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave i kad nije dostavljena jedna od isprava iz st. 4. ovog člana, pod uslovom da se iz podnetog zahteva i dostavljene dokumentacije nedvosmisleno može utvrditi da je vraćanje predmetne nepokretnosti u naturalnom obliku ranijem vlasniku, odnosno njegovom zakonskom nasledniku isključeno po zakonu kojim se uređuje vraćanje oduzete imovine i obeštećenje.
Upis prava svojine javnog preduzeća i društva kapitala
Prema članu 82. Zakona o javnoj svojini, pravo svojine javnog preduzeća i društva kapitala na nepokretnostima iz člana 72. st. 7, 8. i 9. ovog zakona, stiče se upisom u javnu evidenciju o nepokretnostima i pravima na njima. Uz zahtev za upis pomenutog prava svojine podnosi se izvod iz javne knjige u kojoj se upisuju prava na nepokretnostima ili druga isprava kojom se dokazuje pravo korišćenja, akt o saglasnosti nadležnog organa osnivača, izmena osnivačkog akta i potvrda Direkcije za imovinu da su nepokretnosti prijavljene radi upisa u jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u skladu sa zakonom.
U trećem stavu člana 82. ovog zakona propisano je da javno preduzeće, odnosno društvo kapitala, kao i njihova zavisna društva, podnose zahtev za upis prava svojine u roku od pet godina od dana stupanja na snagu ovog zakona, što znači najkasnije do 6. oktobra 2016. godine.
Saglasno stavu četiri člana 82. ovog zakona, neće se dozvoliti upis prava svojine javnog preduzeća i društva kapitala na:
– prirodnim bogatstvima;
– dobrima u opštoj upotrebi;
– mrežama u javnoj svojini;
– nepokretnostima iz člana 20. st. 2. ovog zakona koje su poverene javnom preduzeću, odnosno društvu kapitala, odnosno njihovom zavisnom društvu radi davanja u zakup, odnosno na korišćenje;
– nepokretnostima koje koriste organi i organizacije nosioca prava javne svojine na tim nepokretnostima;
– poljoprivrednom i građevinskom zemljištu i drugim nepokretnostima koje nisu uložene, niti se mogu uložiti u kapital javnog preduzeća i društva kapitala, odnosno koje mogu biti isključivo u javnoj svojini.
U st. 5 člana 82. ovog zakona, propisano je da će se odredbe člana 78. (st. 4, 5. i 6) ovog zakona shodno primenjivati i kod rešavanja po zahtevu za upis prava svojine javnog preduzeća i društva kapitala na nepokretnostima iz st. 1. člana 82. ovog zakona.
Prethodno pomenuti upis prava svojine javnog preduzeća i društva kapitala na nepokretnostima (saglasno st. 6. člana 82. ovog zakona) ne može se izvršiti bez pisane saglasnosti osnivača, koju daje nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, a za javna preduzeća i društva kapitala čiji je osnivač Republika Srbija – Vlada, na predlog ministarstva nadležnog za oblast kojoj pripada delatnost javnog preduzeća, odnosno društva kapitala.
Upis prava svojine javnog preduzeća i društva kapitala (shodno st. 7. člana 82. ovog Zakona) neće se dozvoliti i u drugim slučajevima postojanja zabrane upisa, odnosno sticanja svojine javnog preduzeća i društva kapitala.
Ukoliko se, prema st. 8. člana 82. ovog zakona, zahtev za upis prava svojine za određenu nepokretnost ne podnese u roku iz st. 3. ovog člana (krajnji rok 6. 10. 2016.), ili taj zahtev bude pravosnažno odbijen, organ nadležan za upis prava na nepokretnostima izvršiće, po službenoj dužnosti, upis prava javne svojine Republike Srbije – ako je reč o zahtevu javnog preduzeća, odnosno društva kapitala čiji je osnivač Republika Srbija, a ako je reč o zahtevu javnog preduzeća, odnosno društva kapitala čiji je osnivač autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave – organ nadležan za upis izvršiće, po službenoj družnosti, upis prava javne svojine autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave ako su za to ispunjeni uslovi propisani ovim zakonom.
Saglasno st. 9. člana 82. ovog zakona, do upisa prava svojine podnosioca zahteva za upis, odnosno prava javne svojine osnivača iz st. 8. ovog člana, javno preduzeće i društvo kapitala koji imaju pravo korišćenja zadržavaju pravo korišćenja na predmetnim nepokretnostima sa pravima i obavezama koje imaju na dan stupanja na snagu ovog zakona. Otuđenje ovog prava ne može se izvršiti bez saglasnosti osnivača, a akt o osnivanju suprotno ovoj odredbi ništav je.
U skladu sa poslednjim stavom člana 82. ovog zakona, zabrana za upis iz st. 4. tač. 4) ovog člana (nepokretnosti prema članu 20. st. 2. ovog zakona koje koriste državni organi i organizacije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave koje neposredno ne služe izvršavanju nadležnosti tih organa i organizacija, već služe za ostvarivanje prihoda putem davanja u zakup, odnosno na korišćenje, tzv. komercijalne nepokretnosti – poslovni prostor, stanovi, garaže, garažna mesta i sl.) nije smetnja da se ta nepokretnost u javnoj svojini, na osnovu odluke Vlade, odnosno nadležnog organa autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, prenese u svojinu javnog preduzeća, odnosno društva kapitala.
Prema članu 83. Zakona o javnoj svojini uređuje se poreski tretman sticanja prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Tim članom je propisano da se pomenuto sticanje prava javne svojine ne smatra prometom dobara i usluga pa se shodno tome ne primenjuju odredbe zakona o porezu na dodatu vrednost ili odredbe o prenosu apsolutnih prava.
Prema drugom stavu člana 83. ovog zakona, prilikom podnošenja zahteva na upis prava na nepokretnostima, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave kao podnosioci zahteva nisu u obavezi da plate administrativne i sudske takse, niti troškove za rad i pružanje usluga Republičkog geodetskog zavoda, koje padaju na teret tog organa. Autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave dužne su da plate naknadu za rad geodetske organizacije u slučaju da je njeno angažovanje neophodno za pravilno rešenje zahteva.
Evidencija nepokretnosti u javnoj svojini
Vlada Republike Srbije na osnovu člana 64. st. 4. Zakona o javnoj svojini i člana 42. st. 1. Zakona o Vladi („Sl. glasnik RSˮ, br. 55/05, 71/05 – ispr. 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – US, 72/12, 7/14 – US i 44/14) donela je Uredbu o evidenciji nepokretnosti u javnoj svojini („Sl. glasnik RSˮ, br. 70/14, 19/15 i 83/15, u daljem tekstu: Uredba).
Uredbom se propisuje sadržina i način vođenja evidencije o stanju, vrednosti i kretanju nepokretnosti u javnoj svojini koju vode korisnici i nosioci prava korišćenja, rokovi za dostavljanje podataka Direkciji za imovinu i način vođenja jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini koju vodi ta Direkcija.
Obveznici vođenja posebne evidencije o nepokretnostima u javnoj svojini, kao korisnici, odnosno nosioci prava korišćenja jesu:
– organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave;
– javna preduzeća, društva kapitala, zavisna društva kapitala;
– ustanove, javne agencije i druga pravna lica, čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave.
Posebnu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini koje se ne nalaze na korišćenju kod prethodno navedenih korisnika, a stečene su po sili zakona, vodi Direkcija za imovinu, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave na način propisan ovom Uredbom.
Ukoliko ima više korisnika nepokretnosti u javnoj svojini, odnosno nosilaca prava korišćenja, podatke o površini i vrednosti za tu nepokretnost vodi Uprava za zajedničke poslove republičkih organa za nepokretnosti u javnoj svojini Republike Srbije, odnosno nadležni organ za nepokretnosti u javnoj svojini autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, i te podatke dostavlja Direkciji za imovinu, na način propisan ovom Uredbom.
Prema članu 3. Uredbe, korisnici, odnosno nosioci prava korišćenja nepokretnosti, posebnu evidenciju vode za:
– zemljište u javnoj svojini (građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo zemljište);
– službenu zgradu, poslovni prostor i delove zgrade;
– stambenu zgradu, stan, garažu i garažno mesto;
– nepokretnost za reprezentativne potrebe;
– nepokretnost za potrebe diplomatskih i konzularnih predstavništava;
– druge građevinske objekte.
Na osnovu člana 4. Uredbe, posebna evidencija o vrednosti, stanju i kretanju nepokretnosti, u smislu ove Uredbe, obuhvata:
– nabavnu vrednost nepokretnosti;
– ispravku vrednosti nepokretnosti;
– sadašnju knjigovodstvenu vrednost po poslednjem godišnjem popisu u trenutku sastavljanja bilansa stanja korisnika, odnosno nosioca prava korišćenja, odnosno po poslednjem izvršenom popisu (u slučajevima statusne promene, promene pravne forme, otvaranja, odnosno zaključenja postupka redovne likvidacije i stečaja, kao i u drugim slučajevima predviđenim zakonom);
– kretanje, odnosno promene na nepokretnosti u stanju i vrednosti, koje su rezultat raspolaganja nepokretnostima (davanje na korišćenje, davanje u zakup, prenos prava svojine na drugog nosioca prava javne svojine uključujući i razmenu, otuđenje, zasnivanje hipoteke, ulaganje u kapital), pribavljanje, dogradnja, promena namene i sl.
Posebna evidencija nepokretnosti, shodno članu 5. Uredbe, navedena u čl. 3. i 4. ove Uredbe sadrži podatke o:
– nosiocu prava javne svojine;
– korisniku, odnosno nosiocu prava korišćenja na nepokretnosti: naziv, sedište, adresa, matični broj, delatnost;
– nepokretnosti: vrsta nepokretnosti, mesto i adresa gde se nepokretnost nalazi, površina, udeo, spratnost objekta, struktura i broj posebnog dela objekta, katastarska parcela, list nepokretnosti, katastarska opština;
– ispravi o svojini, osnovu korišćenja i vrednosti nepokretnosti iz člana 4. ove Uredbe;
– vrsti i razlozima promene podataka.
Član 6. Uredbe predviđa da korisnik, odnosno nosilac prava korišćenja koji vodi posebnu evidenciju nepokretnosti ima obavezu da:
– prikupi podatke o svim nepokretnostima koje su predmet evidencije;
– pribavi isprave o pravu korišćenja, odnosno o statusu korisnika, odnosno nosioca prava korišćenja i pravu svojine;
– pribavi isprave kojima se obezbeđuje upis prava svojine u javnu evidenciju o nepokretnostima i pravima na njima ukoliko upis nije izvršen;
– obezbedi dokaze i činjenice na osnovu kojih se koristi nepokretnost, ukoliko se ne raspolaže potrebnim ispravama o pravu korišćenja;
– pribavi ostale podatke koji su neophodni za vođenje evidencije;
– popunjava propisane obrasce i blagovremeno ih dostavlja;
– formira dosije i trajno čuva podatke iz posebne evidencije nepokretnosti.
Prema članu 7. Uredbe, posebna evidencija nepokretnosti u javnoj svojini vodi se pojedinačno za svaku nepokretnost na Obrascu NEP-JS – Podaci o nepokretnosti u javnoj svojini i korisniku, odnosno nosiocu prava korišćenja. Ovaj obrazac je propisan i odštampan uz ovu Uredbu i čini njen sastavni deo.
Podatke iz posebne evidencije nepokretnosti propisane čl. 3. i 4. ove Uredbe, organi Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, kao i javna preduzeća, društva kapitala, zavisna društva kapitala, ustanove, javne agencije i druga pravna lica, čiji je osnivač Republika Srbija, kao i Uprava za zajedničke poslove republičkih organa, za nepokretnost iz člana 2. st. 3. ove Uredbe, dostavljaju Direkciji za imovinu na Obrascu NEP-JS u pisanoj i elektronskoj formi.
Podatke iz posebne evidencije nepokretnosti propisane čl. 3. i 4. ove Uredbe, javna preduzeća, društva kapitala, zavisna društva kapitala, ustanove ili druga pravna lica, čiji je osnivač autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, kao i nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave za nepokretnost iz člana 2. st. 3. ove Uredbe, dostavljaju na Obrascu NEP-JS u pisanoj i elektronskoj formi nadležnom organu autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, koji saglasno članu 64. st. 8. i 9. Zakona o javnoj svojini vodi jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave.
Zbirne podatke iz prethodno navedenog stava, nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave vodi i dostavlja Direkciji za imovinu na Obrascu ZOS-JS – Podaci o stanju nepokretnosti u javnoj svojini po vrstama i vrednosti, koji je odštampan uz ovu Uredbu i čini njen sastavni deo. Primećujemo da odštampani Obrazac ZOS-JS ima u svom nazivu jednu reč više od naziva citiranog u članu 7. Uredbe, tako da glasi „Zbirni podaci o stanju nepokretnosti u javnoj svojini po vrstama delatnostiˮ, što ne menja suštinu sadržine tog obrasca.
Shodno članu 8. Uredbe, ukoliko Direkcija za imovinu, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine i nadležni organ jedinice lokalne samouprave, utvrdi da za određenu nepokretnost u javnoj svojini nisu dostavljeni svi podaci propisani ovom Uredbom, zatražiće da korisnik, odnosno nosilac prava korišćenja u roku od najduže 15 dana dostavi tražene podatke.
Korisnici, odnosno nosioci prava korišćenja, sve podatke o promenama na nepokretnosti dužni su da dostave u roku od 30 dana od dana nastale promene, na Obrascu NEP-JS.
Korisnik, odnosno nosioci prava korišćenja odgovorni su za tačnost, sveobuhvatnost i ažurnost podataka iz posebnih evidencija nepokretnosti u javnoj svojini, koje vode i dostavljaju Direkciji za imovinu, odnosno nadležnom organu autonomne pokrajine ili nadležnom organu jedinice lokalne samouprave, radi vođenja jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini.
U skladu sa članom 9. Uredbe, korisnik, odnosno nosilac prava korišćenja, uz Obrazac NEP-JS, dužan je da dostavlja ispravu o pravu javne svojine i pravu korišćenja na nepokretnosti, odnosno dokaze i činjenice na osnovu kojih koristi nepokretnost, ukoliko ne raspolaže ispravom. Isprave i dokazi (prethodno pomenuti) dostavljaju se u pisanoj formi i elektronskim putem (skenirano).
Prema članu 10. Uredbe, jedinstvenu evidenciju nepokretnosti čini dosije za svakog korisnika, odnosno nosioca prava korišćenja sa Obrascem NEP-JS i celokupnom dokumentacijom na osnovu koje je nepokretnost evidentirana i zbirni podaci o nepokretnostima po vrstama i vrednosti.
Direkcija za imovinu vodi jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini koju čine: podaci iz posebnih evidencija korisnika, odnosno nosilaca prava korišćenja na nepokretnosti u javnoj svojini Republike Srbije, zbirni podaci o stanju nepokretnosti iz jedinstvene evidencije koju vodi nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, kao i podaci iz posebnih evidencija propisanih članom 2. (st. 2. i 3) ove Uredbe, kao i zbirni podaci o stanju nepokretnosti iz jedinstvene evidencije.
Na osnovu podataka o jedinstvenoj evidenciji koju vodi Direkcija za imovinu za nepokretnosti u javnoj svojini Republike Srbije i jedinstvenoj evidenciji svih nepokretnosti u svojini autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, Direkcija za imovinu vodi zbirnu evidenciju o stanju nepokretnosti u javnoj svojini po vrstama i vrednosti, na Obrascu ZOS-JS.
Na osnovu člana 11. Uredbe, jedinstvena evidencija nepokretnosti sadrži i evidenciju korisnika, odnosno nosilaca prava korišćenja u javnoj svojini Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, koja se vodi prema spisku korisnika, odnosno nosilaca prava korišćenja u javnoj svojini po azbučnom redu.
Ovim članom takođe je propisano da je nadležni organ autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave dužan da spisak korisnika, odnosno nosilaca prava korišćenja na nepokretnosti autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, kao i svaku promenu spiska dostavlja Direkciji za imovinu, zajedno sa Obrascem ZOS-JS u rokovima koji su propisani članom 12. ove Uredbe.
Naime, pomenutim članom 12, korisnik, odnosno nosilac prava korišćenja iz člana 7. st. 2. Uredbe (organi Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, javna preduzeća, društva kapitala, zavisna društva kapitala, ustanove, javne agencije i druga pravna lica čiji je osnivač Republika), za svaku godinu, Direkciji za imovinu dostavlja na Obrascu ZOS-JS podatke, iz posebnih evidencija, po izvršenom godišnjem popisu nepokretnosti u javnoj svojini, odnosno po poslednjem izvršenom popisu (u slučajevima statusne promene, promene pravne forme, otvaranja odnosno zaključenja postupka redovne likvidacije i stečaja, kao i drugim slučajevima predviđenim zakonom). Podaci se dostavljaju na Obrascu ZOS-JS sa stanjem na dan 31. decembra prethodne godine, najkasnije do 28. februara tekuće godine, u pisanoj formi i elektronskim putem.
Organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležan za vođenje jedinstvene evidencije, za svaku godinu, Direkciji za imovinu dostavlja zbirne podatke iz jedinstvene evidencije, po izvršenom godišnjem popisu nepokretnosti u javnoj svojini, na Obrascu ZOS-JS sa stanjem na dan 31. decembra prethodne godine, najkasnije do 10. februara tekuće godine, u pisanoj formi i elektronskim putem.
Na osnovu člana 13. Uredbe, korisnici nepokretnosti u javnoj svojini Republike Srbije: Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo odbrane i Vojske Srbije, Vojnobezbednosna agencija, Vojnoobaveštajna agencija i Bezbednosno-informativna agencija, dostavljaju Direkciji za imovinu godišnje izveštaje o stanju nepokretnosti, osim za nepokretnosti za posebne namene, na Obrascu ZOS-JS sa stanjem 31. decembra prethodne godine, najkasnije do 31. marta tekuće godine u pisanoj formi i elektronskim putem.
Članom 14. Uredbe propisuje se održavanje jedinstvene evidencije nepokretnosti, koja obuhvata:
– praćenje i utvrđivanje nastalih promena;
– pružanje stručne pomoći korisnicima, odnosno nosiocima prava korišćenja u pogledu evidencija;
– provođenje utvrđenih promena kroz evidenciju u roku od 30 dana od dana saznanja za promene;
– obezbeđenje uslova za izveštavanje;
– druge poslove vezane za održavanje evidencije.
Na osnovu člana 15. Uredbe uređeno je da će Direkcija za imovinu uspostaviti program automatske obrade podataka za vođenje jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini, kao veb aplikaciju u okviru informacionog sistema Direkcije za imovinu, koja će za korisnike nepokretnosti u javnoj svojini biti dostupna na nacionalnom portalu e-Uprava, u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ove Uredbe.
U skladu sa članom 16. Uredbe, korisnici, odnosno nosioci prava korišćenja na nepokretnostima u javnoj svojini dužni su da usklade svoje programe automatske obrade podataka za vođenje posebne evidencije nepokretnosti u javnoj svojini sa programom utvrđenim u članu 15. Uredbe. Rok za usklađivanje programa automatske obrade podataka za vođenje posebne evidencije nepokretnosti u javnoj svojini bio je 28. februar 2016. godine, sa stanjem na dan 31. 12. 2015. godine, od kojeg datuma je započelo vođenje jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini, primenom elektronskih sredtava za dostavljanje, obradu i skladištenje podataka.
S obzirom na činjenicu da još uvek nije završen proces uspostavljanja javne svojine autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, čiji rok za upis prava javne svojine ističe 6. 10. 2016. godine, u skladu sa odredbom člana 77. Zakona o javnoj svojini, članom 17. ove Uredbe predviđeno je da do sticanja prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, svi korisnici, odnosno nosioci prava korišćenja podatke o evidenciji nepokretnosti u državnoj svojini dostavljaju Direkciji za imovinu u skladu sa Uredbom o evidenciji i popisu nepokretnosti i drugih sredstava u državnoj svojini („Sl. glasnik RSˮ, br. 27/96). Inače, krajnji rok važenja pomenute uredbe ističe sa 28. februarom 2017. godine. To znači da bi do kraja 2016. godine trebalo da bude završen upis prava javne svojine kod autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave. Ukoliko se ova zakonska odredba ispoštuje, u tom slučaju korisnici i nosioci prava korišćenja na nepokretnostima u javnoj svojini čiji je osnivač autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave imali bi obavezu da već za 2016. godinu evidentiraju podatke o nepokretnostima u skladu sa odredbama ove Uredbe i da dostavljaju Direkciji za imovinu podatke na Obrascu ZOS-JS najkasnije 10. februara 2017. godine. Naravno da će propisani rokovi za dostavljanje navedenih podataka na Obrascu ZOS-JS važiti ukoliko bude u zakonskom roku završen proces upisa prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.
Posebna evidencija nepokretnosti i usklađenost finansijskog računovodstva sa tom evidencijom
Svakako treba imati u vidu da popis nepokretnosti i pokretnih stvari predstavlja nefinansijsku imovinu u stalnim sredstvima koja se na kraju godine popisuje, na osnovu čega se vrši svođenje podataka u finansijskom knjigovodstvu na popisano stanje. Kad je reč o nepokretnostima u javnoj svojini, nijedna takva nepokretnost ne bi smela biti evidentirana u knjigovodstvu ukoliko nije imala osnova da se iskaže u Obrascu NEP-JS. Kao prvo, mora se prikazati ko je nosilac prava javne svojine na nepokretnosti (Republika, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave). Sledeće što se prikazuje u Obrascu NEP-JS jesu podaci o korisniku, odnosno nosiocu prava korišćenja na nepokretnosti (naziv korisnika, odnosno nosioca prava korišćenja, mesto ulica i broj, matični broj, šifra delatnosti, PIB, jedinstveni broj korisnika javnih sredstava kod Uprave za trezor, lice za kontakt, telefon i e-mail), podaci o nepokretnosti – vrsta nepokretnosti i mesto i adresa gde se nepokretnost nalazi, površina, spratnost objekta, struktura i broj posebnog dela objekta, katastarska parcela, list nepokretnosti i katastarska opština, isprave o svojini – list nepokretnosti, isprava o korišćenju – akt na osnovu kojeg se koristi nepokretnost i od kada, nabavna vrednost nepokretnosti, ispravka vrednosti, sadašnja knjigovodstvena vrednost po poslednjem godišnjem popisu korisnika, odnosno nosioca prava korišćenja, podatak o nepokretnosti ako nema iskazanu vrednost, vrsta promene u evidenciji – upis nepokretnosti, promena podataka, brisanje podataka i razlozi promene podataka – otuđenje nepokretnosti, ulaganje nepokretnosti u kapital, pribavljanje, dogradnja i sl., prenos prava javne svojine na drugog nosioca javne svojine, prenos prava korišćenja, zasnivanje hipoteke na nepokretnosti, davanje nepokretnosti u zakup, promena bilo kog drugog podatka propisanog Obrascom NEP-JS.
Umesto zaključka
Zakonska regulativa u vezi sa definisanjem javne svojine u Republici Srbiji i njenom klasifikacijom na tri nivoa (republičkom, pokrajinskom i lokalnom) i obavezom upisa prava javne svojine koja pripada svakom od navedenih nivoa pokrenula je mnoga pitanja koja su dugo vremena bila negde po strani. Pre svega, stiče se utisak kao da država tobože nije bila zainteresovana ili su bili prisutni neki drugi razlozi, pa se nije uvidela potreba za uspostavljanjem jedinstvene evidencije o nepokretnostima u javnoj svojini Republike, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Drugo, javna preduzeća su osnivana na sva tri nivoa (republičkom, pokrajinskom i lokalnom) državnim kapitalom u vreme dok još nije bio uspostavljen sistem podele državne svojine koji pripada Republici, pokrajini i lokalnoj samoupravi. Zakonske odredbe su vremenski ograničile rok upisa prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, koji još uvek nije okončan, ali da taj rok upisa ne može biti prolongiran posle 6. oktobra 2016. godine. Nakon tog datuma stiču se uslovi da se izvrši restrukturiranje javnih preduzeća u skladu sa novodonetim Zakonom o javnim preduzećima („Sl. glasnik RSˮ, br. 15/16) u kojem će u osnivačkom aktu, pored ostalih tačaka, biti iskazan i osnivački kapital kao novčani i nenovčani ulog, što pre nije bio slučaj, te da se tako osnovano preduzeće upisuje u jedinstveni registar delatnosti kao i privredna društva. Kada je reč o svojinskim odnosima, smatramo da su se ovim raščlanjavanjem državne svojine i upisom prava javne svojine na njena pomenuta tri oblika, stekli normalni uslovi da osnivač javnog preduzeća, društva kapitala, zavisnog društva kapitala može biti Republika, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, pa se u osnivačkom aktu javnog preduzeća navodi ko je osnivač tog javnog preduzeća. Ako je osnivač javnog preduzeća jedinica lokalne samouprave, onda je uslov tome da je jedinica lokalne samouprave prethodno izvršila upis prava javne svojine čiji je ona vlasnik. Po našem mišljenju, u suprotnom, da nije upisana kao vlasnik svojine koji pripada jedinici lokalne samouprave, ne bi mogla biti ni osnivač javnog preduzeća.
Veoma je bitno da se odredbe o evidenciji nepokretnosti dosledno poštuju zato što je to u interesu svih subjekata javne svojine u Republici Srbiji. Na taj način, iz takve evidencije može se videti ko koristi te nepokretnosti, koji deo nepokretnosti se može smatrati komercijalnom imovinom na osnovu koje se mogu ostvarivati prihodi u budžetu. Zato je posle 45 godina stvorena jedinstvena baza podataka imovine javnih preduzeća. Međutim, što se tiče kaznenih odredbi iz Zakona o javnoj svojini, smatramo da su one nedovoljne. Svega je jednim članom tog Zakona (član 81) propisano kao prekršajna odredba da će se kaznom zatvora od 30 do 60 dana i novčanom kaznom od 100.000 do 150.000 dinara kazniti za prekršaj odgovorno lice u organu autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave koji donese akt o otuđenju nepokretnosti suprotno članu 80. st. 2. ovog zakona (otuđenje nepokretnosti bez saglasnosti Vlade). Mišljenja smo da je kaznene odredbe trebalo propisati i za nepridržavanje nekih drugih odredaba zakona i Uredbe o evidenciji nepokretnosti, kao na primer, nedostavljanje podataka o stanju nepokretnosti u propisanim rokovima ili dostavljanje lažnih podataka i sl.