Normativno-računovodstveni aspekt zaduživanja lokalnih samouprava emitovanjem municipalnih obveznica

Uvodne napomene

Uopšteno govoreći, zaduživanje predstavlja posledicu nedostatka novčanih sredstava radi servisiranja dospelih obaveza iz tekućeg poslovanja ili pak finansiranja kapitalnih ulaganja iz dugoročnih tuđih izvora (u nedostatku sopstvenih izvora), zasnovano na tehnološko-ekonomskoj opravdanosti takvog ulaganja. U obavljanju poslova iz svoje nadležnosti sva pravna lica, bez obzira na to da li su svrstana u privrednu ili vanprivrednu delatnost, mogu da uzimaju kredite kako bi rešila pitanje nelikvidnosti zbog, vremenski gledano, neravnomernog priliva i odliva novčanih sredstava. Međutim, valja imati na umu da davaoci kredita (finansijske institucije) prethodno proveravaju kreditnu sposobnost tražioca kredita. Budući da je predmet razmatranja u ovom tekstu zaduživanje jedinica lokalne samouprave, u nastavku će uslediti osvrt na zakonsku regulativu koja pobliže određuje njen karakter, ulogu i zadatke, koji proističu iz zakonske regulative.

            Lokalna samouprava, prema opšteprihvaćenoj definiciji, predstavlja autonomni sistem upravljanja lokalnim zajednicama konstituisanim na užim delovima državne teritorije, pri čemu obavlja izvorne poslove iz nadležnosti koji joj pripadaju po Ustavu i drugim zakonima zasnovanim na Ustavu. Nadležnost lokalne samouprave odnosi se i na prenesene, poverene ili delegirane poslove koji su joj preneti od strane Republike Srbije ili autonomne pokrajine.

            Pitanje zaduživanja jedinica lokalne samouprave biće posmatrano kroz dva vida. Prvi vid je zakonski okvir, kao pravni osnov koji omogućuje zaduživanje jedinica lokalne samouprave za određene slučajeve predviđene zakonom, koji definiše uslove pod kojima je zaduživanje moguće, kao i ko preuzima obavezu garanta za vraćanje duga i kakve posledice nastaju zbog nemogućnosti vraćanja kredita ili izmirenja obaveza po emitovanim hartijama od vrednosti. Drugi vid je finansijsko-računovodstveni tretman uzetog kredita ili emitovanih hartija od vrednosti. Međutim, ovde će se analiza ograničiti na zaduživanje jedinica lokalne samouprave posmatrano u kontekstu emitovanja municipalnih obveznica.

1. Zakonski propisi koji uređuju status, nadležnost i delokrug rada jedinica lokalne samouprave

Postoji više zakonskih propisa koji iz različitih uglova posmatranja uređuju određena pitanja kojima se bave jedinice lokalne samouprave, šta je njihova društvena uloga i zadatak, kako sastavljaju budžet, kako sastavljaju završni račun i donose odluku o njegovom usvajanju i kako se zadužuju u skladu sa važećim propisima. Tu su pre svega Ustav Republike Srbije i Zakon o lokalnoj samoupravi, ali, sa stanovišta odabrane teme, od posebnog interesa ovde su i:

– Zakon o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS”, br. 54/09… 113/2017);

– Zakon o finansiranju lokalne samouprave („Sl. glasnik RS”, broj 62/2006… 96/2017);

– Zakon o javnom dugu („Sl. glasnik RS”, broj 61/05, 107/09, 78/11 i 68/2015) i

– Odluka o budžetu jedinice lokalne samouprave za godinu za koju se donosi budžet.

1.1. Zakon o budžetskom sistemu

            Kada se govori o zaduživanju jedinica lokalne samouprave, nezaobilazan je Zakon o budžetskom sistemu, koji u članu 2, pod tačkom 34) definiše da zaduživanje predstavlja ugovaranje kredita, odnosno izdavanje hartija od vrednosti u skladu sa posebnim zakonom. U tački 36. pomenutog člana data je još jedna definicija koja se odnosi na zaduživanje zbog tekuće nelikvidnosti. Ovo zaduživanje predstavlja ugovaranje kratkoročnih kredita, odnosno emitovanje kratkoročnih državnih hartija od vrednosti za finansiranje privremene nelikvidnosti iz budžeta, nastale usled neuravnoteženih kretanja u prihodima i rashodima i izdacima tokom izvršenja budžeta. Ovaj zakon takođe u članu 25. tački 7) podtački (5) definiše da se u primanja uključuju i primanja od zaduživanja.

U članu 27ž ovog zakona definisana su sledeća fiskalna pravila za lokalnu vlast:

– Fiskalni deficit lokalne vlasti može da nastane samo kao rezultat javnih investicija.

– Fiskalni deficit lokalne vlasti je sastavni deo konsolidovanog deficita opšte države.

– Fiskalni deficit lokalne vlasti u određenoj godini ne može biti veći od 10% njenih prihoda u toj godini.

– Izvršni organ lokalne vlasti može da podnese zahtev ministarstvu finansija za odobrenje fiskalnog deficita iznad navedenog iznosa samo ukoliko je ono rezultat realizacije javnih investicija.

Svakako treba imati u vidu i odredbe člana 27z, kojima su definisane izuzetne okolnosti u kojima se odstupa od fiskalnih principa i pravila utvrđenih ovih zakonom, i to u slučajevima prirodnih katastrofa i eksternih šokova, koji utiču na ugrožavanje zdravlja ljudi, nacionalne bezbednosti i pad privredne aktivnosti, o čemu Vlada donosi odluku.

U kontekstu problematike zaduživanja lokalne vlasti treba imati u vidu i odredbu člana 44. Zakona o budžetskom sistemu, koja se odnosi na ograničenja prilikom donošenja budžeta lokalnih vlasti:

– Izmena predloga budžeta koju vrši skupština lokalne vlasti mora da bude u okviru maksimuma ukupnog fiskalnog deficita utvrđenog u predlogu budžeta nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti.

– Suficit utvrđen u predlogu budžeta nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti ne može da se koristi za povećanje rashoda i izdataka predloženih budžetom.

– Predlog za smanjenje prihoda mora da sadrži mere za uvećanje drugih prihoda ili umanjenje rashoda i izdataka za isti iznos.

– Predlog za uvećanje rashoda i izdataka mora da sadrži mere za uvećanje prihoda ili umanjenje drugih rashoda i izdataka za isti iznos.

1.2. Zakon o finansiranju lokalne samouprave

            Članom 5. Zakona o finansiranju lokalne samouprave propisano je da se sredstva budžeta jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih Zakonom. Dakle, i ovaj zakon propisuje da su primanja po osnovu zaduživanja jedna vrsta primanja jedinica lokalne samouprave, ali ih on taksativno ne navodi, što je, nesporno, manjkavost ove odredbe.

1.3. Zakon o javnom dugu

            Prema članu 73. Zakona o budžetskom sistemu, u budžetu lokalne vlasti obezbeđuju se sredstva za finansiranje privremene tekuće nelikvidnosti u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje javni dug. Inače, Zakonom o javnom dugu najcelovitije se, u odnosu na druge zakone, uređuju uslovi, način i postupak zaduživanja, između ostalih, i jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, način i postupak upravljanja javnim dugom i vođenje evidencije o javnom dugu.

U sedmom delu ovog zakona sadržane su odredbe koje se odnose na zaduživanje lokalne vlasti (čl. od 33. do 37), i to;

– Član 33. reguliše ovlašćenje za zaduženje lokalne vlasti i utvrđuje da odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti po prethodno pribavljenom mišljenju Ministarstva finansija.

– Član 34. propisuje da lokalne vlasti mogu da se zadužuju u zemlji i inostranstvu, odnosno na domaćem i inostranom tržištu. To zaduživanje može biti u domaćoj i stranoj valuti, ali lokalne vlasti ne mogu davati garancije.

– Član 35. propisuje da lokalne vlasti mogu da se zadužuju za finansiranje deficita tekuće likvidnosti, koji nastaje usled neuravnoteženih kretanja u javnim prihodima i javnim rashodima. Ukupan iznos pomenutog zaduživanja mora da se vrati pre kraja budžetske godine u kojoj je ugovoreno zaduživanje i ne može da se refinansira ili prenese u narednu budžetsku godinu. Zaduživanje za finansiranje deficita tekuće likvidnosti ne sme da pređe 5% ukupno ostvarenih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini.

– Član 36. propisuje da lokalne vlasti ne mogu da se zadužuju dugoročno, osim u delu zaduživanja radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti. Iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja za kapitalne investicione rashode, predviđen u budžetu lokalne vlasti, ne može da bude veći od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Izuzetno, iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja može da bude i veći od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini, u slučajevima kada se radi o dugoročnom zaduživanju čiji je rok otplate, ne računajući period mirovanja, najmanje pet godina. Iznos glavnice i kamate koji dospeva u svakoj godini na sva neizmirena dugoročna zaduživanja za finansiranje kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti, ne može biti veći od 15% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Izuzetno, iznos glavnice i kamate koji dospeva u svakoj godini na sva neizmirena dugoročna zaduživanja za finansiranje kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti, može da bude veći od 15% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini, ako dve trećine tekućeg suficita u odnosu na ukupno ostvarene tekuće prihode čini udeo veći od 15%. Lokalne vlasti, izuzetno, mogu da se zadužuju dugoročno emitovanjem dugoročnih hartija od vrednosti radi finansiranja investicionih, razvojnih i prioritetnih programa i projekata, kao što su investicije u kapitalna ulaganja i nabavku finansijske imovine. Prethodno navedena ograničenja u vezi sa dugoročnim zaduživanjem za kapitalne investicione rashode (st. od 2. do 4. člana 36) ne odnose se na zaduživanje lokalne vlasti putem emitovanja dugoročnih hartija od vrednosti.

– Član 37. reguliše da, prema drugom stavu ovog člana, lokalne vlasti mogu da se zadužuju uzimanjem kredita ili emitovanjem dugoročnih hartija od vrednosti (municipalnih obveznica), koje mogu da kupuju domaća i strana pravna i fizička lica u skladu sa zakonom kojim se uređuje tržište kapitala, pri čemu je trećim stavom ovog člana propisano da lokalne vlasti mesečno dostavljaju Ministarstvu finansija podatke po vrstama zaduživanja, iznosu i otplati duga, vrednosti i nivou kamatnih stopa.

1.4. Odluka o budžetu jedinica lokalne samouprave za godinu za koju se budžet donosi

            Pored svih navedenih zakonskih propisa, jedinice lokalne samouprave mogu da se zadužuju u iznosu sa odobrenim aproprijacijama za zaduživanje, na osnovu odluke o budžetu jedinica lokalne samouprave. U nastavku će to biti prikazano na primeru Odluke o budžetu grada Novog Sada za 2018. godinu („Sl. list Grada Novog Sada”, broj 66/2017 od 27. 12. 2017. g. – u daljem tekstu: Odluka). U članu 3. Odluke utvrđena su primanja od zaduživanja, i to: primanja samo od domaćih zaduživanja, što ukupno iznosi 381.066.168,00 dinara. Prema članu 10. Odluke, u tabelarnom pregledu pod B) RAČUN FINANSIRANJA (Primanja od prodaje finansijske imovine i zaduživanja i izdaci za nabavku finansijske imovine i za otplatu kredita i zajmova), na ekonomskoj klasifikaciji 91, odnosno kontu 911, prikazana su zaduživanja od  381.066.168,00 dinara. U članu 12. Odluke, u tabelarnom pregledu Prihodi i primanja sa neutrošenim sredstvima iz prethodne godine, vidljivo je zbog čega je bilo potrebno zaduživanje. Domaće zaduživanje je u budžetu prikazano na ekonomskoj klasifikaciji 511 – Zgrade i građevinski objekti. Dakle, reč je o ulaganju u zgrade i građevinske objekte.

Na kraju treba pomenuti i odredbu člana 24. Odluke, prema kojoj korisnici budžetskih sredstava Grada Novog Sada preuzimaju obaveze samo na osnovu pisanog ugovora ili drugog pravnog akta, osim ako zakonom nije drugačije određeno.

Korisnici budžeta mogu da preuzimaju obaveze na teret sredstava budžeta i da koriste budžetske aproprijacije samo do iznosa aproprijacija odobrenih ovom odlukom za određenu namenu, odnosno obaveze koje preuzimaju korisnici budžeta moraju da odgovaraju aproprijaciji koja im je za tu namenu ovom odlukom odobrena. Izuzetno, samo u slučaju ugovaranja kapitalnih projekata koji zahtevaju realizaciju i plaćanje u više godina, korisnici budžeta mogu, uz saglasnost gradonačelnika, a na osnovu predloga gradske uprave, da po ugovoru preuzmu obavezu koja ukupnim iznosom premašuje aproprijaciju u budžetu, s tim da obaveza koja se odnosi na tekuću budžetsku godinu bude manja ili jednaka aproprijaciji odobrenoj ovom odlukom za tu namenu, odnosno najviše do iznosa iskazanog u pregledu planiranih kapitalnih izdataka iz člana 9. ove odluke.

2. Osnovna obeležja municipalnih obveznica

Načelno govoreći, emitovanje municipalnih obveznica trebalo bi da bude interesantno svakom investitoru kojem je primarni investicioni cilj da zaštiti svoj kapital, a da uz to ostvaruje relativno visoku kamatnu stopu, uz minimalan rizik. Osim toga, prihod od municipalnih obveznica koji ostvaruju investitori u njihovu kupovinu najčešće se ne oporezuje, što predstavlja još jedan podsticaj takvom ulaganju.

2.1. Pojmovno značenje

           Pod municipalnim obveznicama podrazumevaju se dužničke hartije od vrednosti čiji su izdavalac lokalne vlasti, odnosno gradovi, opštine i druge lokalne zajednice. Municipalne obveznice služe lokalnim vlastima u svrhu prikupljanja neophodnih sredstava za realizaciju određenih projekata ili za pokrivanje tekućeg budžetskog deficita. Izdavanjem ili emitovanjem municipalnih obveznica lokalna vlast pozajmljuje novac od kupaca municipalnih obveznica i obećava im povraćaj glavnice i pripadajuće kamate u određenom vremenskom periodu. Kupci municipalnih obveznica zapravo su investitori, odnosno ulagači sredstava u pomenute hartije od vrednosti. Kamata se najčešće isplaćuje polugodišnje, dok glavnica može da bude isplaćena i po dospeću i periodično. Prinos na municipalne obveznice najčešće je veći od prinosa koji bi se ostvario ulaganjem u državne obveznice ili oročavanjem depozita u banci. Osim atraktivne kamate koju ostvaruje, investitor je u najvećem broju slučajeva oslobođen plaćanja poreza. Municipalne obveznice se kotiraju na sekundarnom tržištu tako da investitori uživaju neophodnu likvidnost. U odnosu na rok dospeća one mogu biti kratkoročne (rok dospeća do godinu dana) i dugoročne (rok dospeća duži od godinu dana). Kratkoročne se najčešće izdaju u cilju pokrivanja tekućeg budžetskog deficita, dok dugoročne svoju upotrebnu vrednost imaju prilikom finansiranja krupnih infrastrukturnih projekata.

2.2. Osnovna klasifikacija municipalnih obveznica

            U osnovi se razlikuju dve vrste municipalnih obveznica, u odnosu na novčani tok koji iz njih proizlazi. To su:

– opšteobavezujuće obveznice (General obligation bonds) i

– prihodne obveznice (Revenue bonds).

            Opšteobavezujuće obveznice karakteriše obaveza emitenta da vrati dug iz bilo kog izvora prihoda lokalne vlasti. Izdavanju ovakvog tipa obveznica  najčešće prethodi neka vrsta izjašnjavanja (referenduma) ili javne rasprave. Za takve obveznice obično se kaže da su voter-approved ili u prevodu „obveznice odobrene od strane glasača”.

            Prihodne municipalne obveznice, na drugoj strani, nose prihod od konkretnog projekta zbog čije su realizacije i bile emitovane. To može biti na primer izgradnja putne infrastrukture, parking-garaža, kanalizacije, vodovoda i sl. Ovaj drugi tip municipalnih obveznica nosi nešto veći rizik, pa zato i biva osiguran u nekoj od osiguravajućih kuća koja se obavezuje da isplati glavnicu sa pripadajućom kamatom u slučaju da emitent to ne bude mogao da uradi.

2.3. Grupisanje municipalnih obveznica prema posebnim investicionim mogućnostima

            Municipalne obveznice koje poseduju specifične investicione mogućnosti mogu da se svrstaju u više grupa. Jedna od njih je grupa osiguranih municipalnih obveznica (Insured municipal bonds). To znači da osiguravajuće društvo jemči da će isplatiti glavnicu i pripadajuću kamatu ako ona po dospeću nije plaćena od primarnog dužnika, odnosno lokalne samouprave.

Postoje i  obveznice koje ne nose fiksnu kamatnu stopu, gde se kamatna stopa menja u skladu sa promenom izabrane referentne kamatne stope. To su tzv. municipalne obveznice sa promenljivom ili plivajućom kamatnom stopom. Postoje i obveznice koje ne nose kamatu, već se prodaju uz duboki diskont, a investitor o roku dospeća naplaćuje puni iznos glavnice. To su obveznice bez kupona (zero-coupon bonds).

Posebnu pogodnost imaju obveznice koje investitoru daju mogućnost da podnese obveznice na naplatu i pre roka dospeća. To su obveznice sa „put” klauzulom. Postoji i obrnuta mogućnost, a to je da emitent u bilo koje doba povuče emisiju obveznica i da pre roka dospeća investitorima vrati uloženi novac. To su obveznice sa „call” klauzulom.

2.4. Primer odobrene emisije municipalnih obveznica Gradu Novom Sadu*

            Komisija za hartije od vrednosti (HOV) odobrila je 7. oktobra 2011. godine Gradu Novom Sadu primarnu ponudu emisije municipalnih obveznica ukupne vrednosti 15 miliona evra, unapred poznatom kupcu. Ovo je prva emisija municipalnih obveznica u Srbiji, a kupac tih hartija od vrednosti je Unikredit banka u Srbiji. Vrednost emisije je 15 miliona evra, a biće emitovano 15.000 hartija nominalne vrednosti od hiljadu evra po obveznici. Kamatna stopa na ove obveznice je 6,2 odsto, a rok dospeća 12 godina.

Ovako prikupljenim novcem Novi Sad će delom finansirati svoje ključne kapitalne investicije – Bulevar „Evropa”, obilaznicu oko tog grada i kanalizacionu mrežu u dužini od sto kilometara.

Razlika između ovih obveznica i drugih obveznica koje se pojavljuju na sekundarnom tržištu jeste u tome što su ponuđene samo profesionalnim investitorima – bankama, osiguravajućim društvima itd. Kupac tih hartija ne može da ih ponudi na sekundarnom tržištu, već samo da ih ugovorom prenese na nekog drugog profesionalnog investitora.

2.5. Računovodstvena evidencija municipalnih obveznica – na osnovu podataka iz prethodnog primera

            Na osnovu podataka iz prethodne tačke u vezi sa odobrenom emisijom municipalnih obveznica, za njihovu računovodstvenu evidenciju potrebni su sledeći podaci:

1) Vrednost emitovanih municipalnih obveznica na dan 7. 10. 2011. godine jeste 15.000.000 evra, čija dinarska protivvrednost iznosi 1.526.338.500 dinara po srednjem kursu NBS – 101,7559 dinara za 1 evro. Obveznice su emitovane u 15.000 komada apoenske vrednosti od 1.000 evra po jednoj obveznici ili dinarskoj protivvrednosti 101.756. dinara.

2) Unikredit banka sa sedištem u Srbiji otkupila je emitovane obveznice u dinarskoj protivvrednosti od 1.526.338.500,00 dinara.

3) Rok otplate obveznica je 12 godina, uz kamatnu stopu od 6,2% godišnje. Pošto u prethodnom primeru nije preciziran početak otplate obveznica, pretpostavlja se da dospeće počinje da teče prve godine nakon proteka godinu dana od dana emitovanja obveznica, tj. prva otplata obveznica sa pripadajućom kamatom bila bi 7. 10. 2012. godine i tako svake naredne godine do otplate poslednje rate, čije je dospeće 7. 10. 2023. godine.

4) Kamata na godišnjem nivou iznosi 94.632.987 dinara ili u ukupnom periodu otplate obveznica 1.135.595.844. dinara.

5) Na dan 17. 10. 2012. godine Skupština Grada Novog Sada izvršila je otplatu prve rate dospelih obveznica u iznosu od 127.194.875. dinara, sa pripadajućom kamatom u iznosu od 94.632.897. dinara.

            Napomena: Emitent hartija od vrednosti poslove u vezi sa emisijom i otplatom obveznica obavlja u direktnom kontaktu sa Centralnim registrom hartija od vrednosti i nije u direktnoj vezi sa brokerima ili kupcem tih obveznica, što je u navedenom slučaju Unikredit banka.

Knjiženje:

Zaključne napomene

U iznetom primeru je uočljivo da kamate na vrednost emitovanih municipalnih obveznica za 12 godina iznose 1.135.595.844 dinara, što je 74,4% od iznosa tih obveznica (po prostom kamatnom računu, ali bi situacija izgledala finansijski povoljnije da je u primeru korišćen složeni kamatni račun).

S druge strane, mora se imati u vidu da bi prikupljena sredstva od emitovanih municipalnih obveznica i uložena u investiranje navedenih infrastrukturnih objekata trebalo da stvore dovoljno novčanih sredstava da bi mogle da se otplaćuju dospele obaveze po osnovu emitovanih municipalnih obveznica. To će pre svega zavisiti od uspostavljenog sistema finansijskog upravljanja i kontrole, pridržavajući se pri tome principa ekonomičnog, efikasnog i efektivnog korišćenja sredstava.