Kontrola korišćenja sredstava dobijenih za finansiranje projekata

NOVEMBAR 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 113
BUDŽETSKI KORISNICI
Dipl. pravnik Slobodanka Kelečević, viši budžetski inspektor u Ministarstvu finansija
Kontrola korišćenja sredstava
dobijenih za finansiranje
projekata
Zakonom su propisane radnje provera, službenih kontrola, nadzora i drugih
mera radi utvrđivanja prirode eventualnih nepravilnosti prilikom kori-
šćenja sredstava pomoći obezbeđenih iz različitih izvora finansiranja. Za
sprovođenje kontrole nad korišćenjem ovih sredstava zadužena je Budžetska
inspekcija Ministarstva finansija, koja vrši ex-post kontrole zakonitosti
pojedinačnih transakcija.
Uvod
Zakonom o budžetskom sistemu („Sl. glasnik
RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13
– ispr., 108/13, 142/14, 68/15, 103/15, 99/16, 113/17,
95/2018 i 31/2019) definisano je da finansijsku
pomoć Evropske unije predstavljaju sredstva
Evropske unije koja se koriste za namene i spro-
vode prema pravilima utvrđenim sporazumima
između Republike Srbije i Evropske unije, kao i
da je finansiranje učešća Republike Srbije, od-
nosno lokalne vlasti u sprovođenju finansijske
pomoći Evropske unije finansijsko učešće Re-
publike Srbije, odnosno lokalne vlasti u spro-
vođenju programa finansijske pomoći Evropske
unije koje može da se obezbedi iz različitih
izvora finansiranja.
Zakonom o budžetskom sistemu propisano je
da je za sprovođenje fiskalne politike i upra-
vljanje javnim finansijama i sredstvima Repu-
blike Srbije u skladu sa principima, pravilima
i procedurama utvrđenim ovim zakonom odgo-
vorna Vlada, a izvršni organ lokalne vlasti od-
govoran je za sprovođenje fiskalne politike i
upravljanje javnom imovinom, prihodima i pri-
manjima i rashodima i izdacima na način koji je
u skladu sa ovim zakonom.
Zakonom o budžetskom sistemu definisano je
da su javni prihodi svi prihodi ostvareni oba-
veznim plaćanjima poreskih obveznika, pravnih
i fizičkih lica koja koriste određeno javno
dobro ili javnu uslugu, kao i svi drugi prihodi
koje ostvaruju korisnici budžetskih sredstava i
sredstava organizacija za obavezno socijalno
osiguranje.
Donacije, transferi i finansijska pomoć
Evropske unije vrsta su javnih prihoda i pri-
manja (transferna sredstva su sredstva koja
se iz budžeta Republike Srbije, odnosno budžeta
lokalne vlasti prenose budžetu na drugom nivou
vlasti, budžetu na istom nivou vlasti i organiza-
cijama za obavezno socijalno osiguranje, kao i
između organizacija za obavezno socijalno osi-
guranje za doprinose za osiguranje, a donacija je
namenski bespovratni prihod, koji se ostvaruje
na osnovu pisanog ugovora između davaoca i pri-
maoca donacije).
Takođe, ovim zakonom definisano je da su
javna sredstva – sredstva na raspolaganju i pod
kontrolom Republike Srbije, lokalne vlasti i
organizacija za obavezno socijalno osiguranje,
dok su korisnici javnih sredstava direktni i
indirektni korisnici budžetskih sredstava,
korisnici sredstava organizacija za obavezno
socijalno osiguranje i javna preduzeća osnova-
na od strane Republike Srbije, odnosno lokalne
vlasti, pravna lica osnovana od strane tih jav-
nih preduzeća, pravna lica nad kojima Republi-
ka Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu
ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapi-
tala ili više od 50% glasova u Upravnom odboru,
druga pravna lica u kojima javna sredstva čine
više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u pret-
hodnoj poslovnoj godini, kao i javne agencije i
organizacije na koje se primenjuju propisi o jav-
nim agencijama.
114 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
Iz navedenog proizlazi da su sredstva dobi-
jena za finansiranje projekata javna sredstva,
bez obzira na izvore, kao i da korisnici javnih
sredstava ista moraju da koriste namenski, tj.
za namenu za koju su dodeljena i u skladu sa za-
konom.
Sredstva za finansiranje određene projektne
aktivnosti prenose se korisniku sredstava na
osnovu transfera, ugovora, sporazuma, donacija
ili na osnovu zakona, zavisno od vrste projekta
i korisnika sredstava (direktni, indirektni
korisnik budžetskih sredstava, ostali korisni-
ci javnih sredstava).
Tako npr. sredstva za finansiranje određe-
ne projektne aktivnosti jedinice lokalne sa-
mouprave ta jedinica dobija uglavnom putem
transfera, ali obavezuje se ugovorom ili spo-
razumom za koje namene, na koji način i u kom
roku će se transferisana sredstva utrošiti.
Najčešće su to sredstva za izgradnju komunalne
infrastrukture, za radove na objektima, zgra-
dama jedinice lokalne samouprave, objektima
predškolskih ustanova, kulture, sportskim
objektima, gradskim trgovima, zatim za radove
na javnoj rasveti, kao i za pružanje finansijske,
tehničke i druge pomoći u cilju bržeg i kvali-
tetnijeg razvoja savremenih informacionih
tehnologija, ali i za pružanje pomoći jedinici
lokalne samouprave u organizaciji kulturnih
sportskih, turističkih i drugih manifestacija
koje su od posebnog značaja za građane na njenoj
teritoriji i dr.
Važno je napomenuti da se, prema Zakonu o
finansiranju lokalne samouprave („Sl. glasnik
RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13, 125/14, 95/15,
83/16, 91/16, 104/16 i 96/17), sredstva budžeta jedi-
nice lokalne samouprave obezbeđuju iz izvor-
nih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja
po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i prima-
nja utvrđenih zakonom.
Budžetski korisnici (koji primenjuju Uredbu
o budžetskom računovodstvu) evidentiranje ovih
sredstava u poslovnim knjigama vrše u skladu sa
Pravilnikom o standardnom klasifikacionom
okviru i Kontnom planu za budžetski sistem („Sl.
glasnik RS”, br. 16/16, 49/16, 107/16, 46/17, 114/17,
20/18, 36/18, 93/18, 104/18, 14/19, 33/19 i 68/19).
Primeri nepravilnosti utvrđeni u
postupku kontrole
Primer 1: Potpisan je Ugovor o
sufinansiranju projekta „Regionalna
sanitarna deponija” na osnovu odluke
o dodeli sredstava jedinici lokalne
samouprave za sufinansiranje tog projekta.
Odlukom su dodeljena sredstva za projektne
aktivnosti navedene u prijavi za sufinansiranje
projekta – izvođenje radova, što u odnosu na ukup-
nu vrednost projekta procentualno iznosi 50%.
U pogledu isplate sredstava ugovoreno je da
će se isplate vršiti direktno na račun kori-
snika sredstava prema sledećoj dinamici: 50%
dodeljenih sredstava Fonda u roku od 15 dana
od dana potpisivanja ugovora i 50% dodeljenih
sredstava po usvajanju završnog izveštaja.
Odobrena sredstva su bespovratna, a reali-
zovaće se u periodu od 12 meseci, s tim da, ako
se projekat iz objektivnih razloga ne realizuje
u ovom roku, korisnik sredstava je dužan da pod-
nese obrazloženi zahtev za produžetak roka re-
alizacije.
Davalac sredstava ima pravo nadzora na-
menskog korišćenja sredstava i izvršenja ugo-
vornih prava i obaveza, a korisnik sredstava
je obavezan da dostavlja kvartalne izveštaje
o realizaciji projekta, sa pratećom dokumen-
tacijom iz koje mogu da se utvrde realizovane
aktivnosti i utrošena sredstva.
Međutim, deo ovih sredstava uplaćen je kao
oročeni depozit u poslovnim bankama, a deo za
konsultantske usluge, što je nenamenski utro-
šeno.
Preostali deo sredstava utrošen je u skladu
sa ugovorom, tj. za izvođenje radova na izgradnji
prve faze regionalne sanitarne deponije.
Nenamensko korišćenje sredstava, koje
povlači prekršajnu odgovornost odgovornog
lica budžetskih sredstava iz člana 103. stav 1.
tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu, a u vezi
sa članom 71. stavovi 1. i 2. istog zakona, ogle-
da se u tome da nastala obaveza iz Ugovora o
sufinansiranju projekta „Regionalna sani-
tarna deponija” nije izvršena u celosti, kao
i da svrha ugovora za oročavanje sredstava u
poslovnim bankama i ugovor za konsultantske
usluge nisu predmet pomenutog ugovora o su-
finansiranju.
U ovom primeru prikazano je nenamensko ko-
rišćenje sredstava zbog kojeg je počinjen pre-
NOVEMBAR 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 115
BUDŽETSKI KORISNICI
kršaj. Međutim, treba imati u vidu da, ukoliko
se radi o nenamenskom korišćenju sredstava
u iznosu većem od milion dinara, utvrđena je
krivična odgovornost odgovornog lica iz člana
362a Krivičnog zakonika, kojim je propisano da
odgovorno lice korisnika budžetskih sredstava
ili odgovorno lice u organizaciji obaveznog
socijalnog osiguranja koje stvori obaveze ili
na teret računa budžeta odobri plaćanje rasho-
da i izdataka preko iznosa od milion dinara u
odnosu na iznos utvrđen budžetom, finansijskim
planom ili aktom Vlade kojim se utvrđuje iznos
sredstava pozajmice, kazniće se novčanom ka-
znom ili zatvorom do jedne godine.
Primer 2: Korisniku su doznačena sredstva
na osnovu Ugovora o sprovođenju projekta
koji je zaključen sa finansijerom.
Predmet Ugovora je finansiranje realizacije
lokalnog projekta odobrenog u okviru konkursa
– poziva za podnošenje projekata za finansira-
nje dnevnih usluga u zajednici: dnevni boravak,
pomoć u kući, svratište i druge usluge koje po-
državaju boravak korisnika u porodici i ne-
posrednom okruženju, a u okviru konkursa za
lokalne samouprave koji je sprovelo resorno
ministarstvo, čiji je cilj podsticanje i razvoj
usluga socijalne zaštite, poboljšanje njihovog
kvaliteta i poboljšanje materijalnog statusa
najugroženijih kategorija stanovništva. Traja-
nje finansiranja po ovom ugovoru je period od
8 meseci.
Pre zaključenja ugovora korisnik sredstva
dostavio je resornom ministarstvu obrazac za
prijavu na konkurs za projekat, u kojem obrazla-
že razlog podnošenja prijave i, između ostalog,
navodi da se ovim projektom nastavlja i unapre-
đuje usluga pomoć u kući, i to usluge gerontodo-
maćica, mobilnog kućnog majstora i pružanje
psihosocijalne podrške kroz individualne
razgovore, savetovanje i sagledavanje trenutnog
stanja i potreba korisnika, kao i da je odabran
pružalac usluge sa kojim je korisnik zaključio
Ugovor o realizaciji projekta.
Predmet Ugovora je realizacija projekta, koji
je korisnik sredstava zaključio sa pružaocem
usluga, a to je pomoć/usluga za stare i osobe sa
invaliditetom.
Pružalac usluge se Ugovorom o realizaciji
projekta obavezao da će projekat biti realizo-
van u periodu od 12 meseci, da su obaveze pruža-
oca usluga da realizuje projekat onako kako je to
opisano u predlogu projekta, da sredstva projek-
ta koristi namenski, kao i da podnese nosiocu
projekta celovit programski i finansijski iz-
veštaj o realizaciji projekta koji sadrži opis
sadržaja i toka realizacije projekta i opis re-
zultata ostvarenih realizacijom projekta, ali
i izveštaj o utrošku sredstava po namenama za
koja su sredstva odobrena.
Shodno odredbama Ugovora, pružalac uslu-
ge dostavio je mesečne izveštaje o realizaciji
projekta, pri čemu su u finansijskom izvešta-
ju tabelarno prikazana utrošena sredstava za
projektne aktivnosti (ljudski resursi – osoblje
angažovano na realizaciji projektnih aktivno-
sti, troškovi projektnih aktivnosti – prevoz
za sve osobe angažovane na projektu, nabavka
elektronske opreme, održavanje vozila i dr.)
i troškovi lokalne kancelarije projekta. Na
osnovu ovih izveštaja pružaocu usluge preneta
su sredstva za izvršene usluge po predmetnom
ugovoru.
Međutim, korisnik sredstava, kao nosilac
projekta, nije prihvatio ove izveštaje, a pru-
žalac usluga nije dostavio validnu računo-
vodstvenu i drugu dokumentaciju za pravdanje
navedenih troškova (nisu dostavljeni potpi-
sani ugovori sa angažovanim licima, fakture
i druga dokumentacija na osnovu koje bi mogla
da se isprati tačnost finansijskog izveštaja za
izvršene usluge).
Prenosom sredstva na osnovu nepotpune do-
kumentacije, odnosno potrebne dokumentacije
koja prati izvršene usluge, kao i dokaza da li su
usluge izvršene, odnosno da li su sva sredstva
namenski iskorišćena, odgovorno lice nije po-
stupilo u skladu sa odredbama člana 71. stavovi
1. i 2. Zakona o budžetskom sistemu i počinilo je
prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka 4) Zakona o
budžetskom sistemu.
Napominjemo da, ukoliko je vrednost ugovo-
ra za pružanje usluga viša od 500.000 dinara za
izbor pružaoca usluga, sprovodi se postupak jav-
ne nabavke usluga u skladu sa Zakonom o javnim
nabavkama. U ovim slučajevima, zaključivanjem
ugovora, a da nije sproveden postupak javne na-
bavke male vrednosti, postupljeno je suprotno
odredbama člana 57. Zakona o budžetskom siste-
mu, kojima je propisano da ugovori o nabavci
dobara, finansijske imovine, pružanju usluga
ili izvođenju građevinskih radova, koje zaklju-
116 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
čuju direktni i indirektni korisnici budžetskih
sredstava i organizacija za obavezno socijalno
osiguranje, moraju biti zaključeni u skladu sa
propisima koji regulišu javne nabavke.
Primer 3: Za realizaciju projekta
korisnik sredstava zaključivao je ugovore
o autorskom delu sa zaposlenima i sa
licima koja nisu zaposlena kod korisnika
sredstava, a po dostavljenom izveštaju
o obavljenom poslu isplaćivao je autoru
ugovorenu naknadu.
Uz dostavljene izveštaje nisu pruženi kon-
kretni dokazi da je posao obavljen, na osnovu
kojih bi sa sigurnošću moglo da se utvrdi da je
autor obavio posao u skladu sa ugovorom i da
autoru može da se isplati ugovorena naknada.
U ovim slučajevima korisnik sredstava ne
može samo na osnovu izveštaja, a bez dokaza o
obavljenom poslu da isplati ugovorenu naknadu.
Takođe, mora da vodi računa da li može da anga-
žuje zaposlene za poslove koje treba obaviti da
bi se realizovao projekat jer, ukoliko su aktom
o sistematizaciji radnih mesta kod korisnika
sredstava predviđeni ti poslovi, tj. sistema-
tizovana radna mesta za obavljanje tih poslova,
ugovori zaključeni sa zaposlenima za obavljanje
pomenutih poslova nemaju karakter autorskog
dela prema članu 2. Zakona o autorskim i srod-
nim pravima.
Naime, Zakonom o autorskim i srodnim pra-
vima („Sl. glasnik RS”, br. 104/09, 99/11, 119/12,
29/16 i 66/19), članom 2. stav 1, propisano je da
je autorsko delo originalna duhovna tvorevina
autora, izražena u određenoj formi, bez obzira
na njegovu umetničku, naučnu ili drugu vrednost,
njegovu namenu, veličinu, sadržinu i način ispo-
ljavanja, kao i dopuštenost javnog saopštavanja
njegove sadržine.
Autorskim delom smatraju se naročito:
1) pisana dela (knjige, brošure, članci, prevodi,
računarski programi u bilo kojem obliku njiho-
vog izražavanja, uključujući i pripremni mate-
rijal za njihovu izradu i drugo);
2) govorna dela (predavanja, govori, besede i
drugo);
3) dramska, dramsko-muzička, koreografska i
pantomimska dela, kao i dela koja potiču iz fol-
klora;
4) muzička dela, sa rečima ili bez reči;
5) filmska dela;
6) dela likovne umetnosti (slike, crteži, ski-
ce, grafike, skulpture i drugo);
7) dela arhitekture, primenjene umetnosti i in-
dustrijskog oblikovanja;
8) kartografska dela (geografske i topografske
karte);
9) planovi, skice, makete i fotografije;
10) pozorišna režija.
Na ovaj način, isplatom naknada na osnovu
ugovora o autorskom delu odgovorno lice čini
prekršaj u vezi sa odredbama člana 71. stav 1. Za-
kona o budžetskom sistemu, kojima je propisano
da je funkcioner, odnosno rukovodilac direkt-
nog odnosno indirektnog korisnika budžetskih
sredstava odgovoran za preuzimanje obaveza,
njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za pla-
ćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa
kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu
sredstava koja pripadaju budžetu.
Primer 4: Korisniku sredstava
transferisana su sredstva na osnovu
zaključenog ugovora za realizaciju
projekta dobijenog na osnovu konkursa za
finansiranje i sufinansiranje projekata za
implementaciju lokalnih akcionih
planova za mlade.
Ugovoreno je da se projekat realizuje u roku
od 6 meseci od dana prenosa sredstava na račun
korisnika sredstava.
Korisnik sredstava je radi realizacije ovog
ugovora zaključio Ugovor o poslovnoj saradnji
i pružanju usluga sa agencijom kao davaocem
usluga. Ovim ugovorom utvrđeni su zajednički
principi rada u okviru realizacije projekta,
podsticanje omladinskog preduzetništva i
ugovorena je ukupna vrednost pruženih usluga.
Agencija je izradila i dostavila Priručnik za
izradu biznis-plana, ali i spisak i fotografije
prisutnih lica na obuci (tema „Razvoj omladin-
skog preduzetništva i samozapošljavanje”), kao
dokaz o izvršenju usluga po predmetnom ugovo-
ru. Na osnovu ove dokumentacije izvršeno je
plaćanje ugovorenog iznosa za usluge.
Takođe, korisnik sredstava dostavio je dava-
ocu sredstava narativni i finansijski izveštaj
o realizaciji projekta, sa svom potrebnom fi-
nansijskom i drugom dokumentacijom, kao dokaz
da su sredstva namenski i zakonito utrošena.
U ovom slučaju korisnik sredstava projekta
postupio je u skladu sa ugovorom i zakonom, pa je
NOVEMBAR 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 117
BUDŽETSKI KORISNICI
njegov izveštaj prihvaćen u celosti od strane
davaoca sredstava.
Napominjemo da treba imati u vidu da je u
nekim slučajevima ugovorom ili sporazumom o
finansiranju projekata definisano da, ukoliko
davalac sredstava ne prihvati u celosti ili
delimično finansijski izveštaj o realizaci-
ji projekta, korisnik sredstava mora da vrati
sredstva u tom iznosu. Korisnik sredstava će
vratiti sredstva i u slučaju ako ih u ugovorenom
roku ne utroši.
Zaključak
Na osnovu prethodno navedenog može da se
zaključi da prilikom realizacije projekata, tj.
utroška sredstava dobijenih za realizaciju
projekata, korisnik sredstava mora da se pri-
država odredaba iz ugovora, sporazuma, kao i da
je dobijena sredstva dužan da koristi kao što
je predviđeno projektom, tj. za namenu za koja su
opredeljena i u skladu sa zakonom.
Ukoliko ne postupa u skladu sa tim, odgovor-
no lice zbog nepravilnosti čini prekršaj iz
člana 103. stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom
sistemu, kojim je predviđena novčana kazna od
10.000 do 2.000.000 dinara, a u vezi sa članom
71. stav 2. Zakona o budžetskom sistemu, kojim je
regulisana odgovornost funkcionera, odnosno
rukovodioca direktnog odnosno indirektnog
korisnika budžetskih sredstava za zakonitu, na-
mensku, ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžet-
skih sredstava.
U slučaju nenamenskog korišćenja sredstava
preko iznosa od milion dinara u odnosu na iz-
nos utvrđen budžetom, finansijskim planom ili
aktom Vlade kojim se utvrđuje iznos sredstava
pozajmice, odgovorno lice čini krivično delo
iz člana 362a Krivičnog zakonika. PS