U ovom tekstu biće dat osvrt na kontrolu prihoda od novčanih kazni izrečenih u prekršajnom postupku, kao i na nepravilnosti koje se u vezi sa tim javljaju u praksi.

View Fullscreen
84 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
Uvod
Odredbama člana 25. Zakona o budžetskom sistemu
(„Sl. glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10,
101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispr., 108/13, 142/14,
68/15, 103/15, 99/16, 113/17, 95/2018 i 31/2019) propisano
je da za finansiranje nadležnosti jedinice
lokalne samouprave budžetu jedinice lokalne
samouprave pripadaju javni prihodi i primanja,
i to: porezi u delu utvrđenom zakonom, takse,
naknade u skladu sa zakonom, samodoprinos, donacije
i transferi, finansijska pomoć Evropske
unije, prihodi nastali upotrebom javnih sredstava
i primanja.
Prihodi nastali upotrebom javnih sredstava
su:
(1) prihodi od kamata;
(2) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje
nepokretnosti i pokretnih stvari u
svojini Republike Srbije, koje koristi jedinica
lokalne samouprave, odnosno organi, organizacije
i službe jedinice lokalne samouprave i
indirektni korisnici njenog budžeta;
(3) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje
nepokretnosti i pokretnih stvari u
svojini jedinice lokalne samouprave, u skladu
sa Zakonom;
(4) prihodi nastali prodajom usluga korisnika
sredstava budžeta jedinice lokalne samouprave
čije je pružanje ugovoreno sa fizičkim i pravnim
licima na osnovu njihove slobodne volje;
(5) prihodi od novčanih kazni izrečenih u prekršajnom
postupku za prekršaje propisane aktom
skupštine jedinice lokalne samouprave i
oduzeta imovinska korist u tom postupku;
Dipl. pravnik Slobodanka Kelečević, viši budžetski inspektor u Ministarstvu finansija
Kontrola prihoda od novčanih
kazni izrečenih u prekršajnom
postupku
U ovom tekstu biće dat osvrt na kontrolu prihoda od novčanih kazni izreče-
nih u prekršajnom postupku, kao i na nepravilnosti koje se u vezi sa tim ja-
vljaju u praksi.
(6) prihodi od koncesione naknade u skladu sa
Zakonom.
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave
(„Sl. glasnik RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13,
125/14, 95/15, 83/16, 91/16, 104/16 i 96/17) propisano
je da se sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave
obezbeđuju iz izvornih i ustupljenih
prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja
i drugih prihoda i primanja utvrđenih
Zakonom. Jedinici lokalne samouprave sa nivoa
Republike pripadaju ustupljeni prihodi i
transferi. Republika ustupa jedinici lokalne
samouprave prihode od naknada ostvarenih na
teritoriji jedinice lokalne samouprave u skladu
sa Zakonom.
Prihode od novčanih kazni za saobraćajne
prekršaje jedinica lokalne samouprave ostvaruje
na osnovu odredaba Zakona o bezbednosti
saobraćaja na putevima („Sl. glasnik RS”, br.
41/09, 53/10, 101/11, 55/14, 33/13 – US RS, 96/15 – drugi
zakon i 2/16 – US RS), kojima je propisano da
jedinica lokalne samouprave u okviru svojih
prava i dužnosti obezbeđuje sredstva za finansiranje
bezbednosti saobraćaja. Izvori sredstava
za unapređenje bezbednosti saobraćaja su:
● budžet jedinice lokalne samouprave,
● naplaćene novčane kazne za prekršaje i privredne
prestupe predviđene propisima o bezbednosti
saobraćaja na putevima,
● pokloni ili prilozi pokrovitelja dati jedinici
lokalne samouprave,
● ostali prihodi.
Sredstva od novčanih kazni u visini od 70%
pripadaju budžetu Republike, a u visini od 30%
budžetu jedinice lokalne samouprave na čijoj je
JUL–AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 85
BUDŽETSKI KORISNICI
teritoriji prekršaj učinjen. Od 70% sredstava
koja pripadaju budžetu Republike, 75% koristi se
za potrebe Ministarstva unutrašnjih poslova.
Od 30% sredstava koja pripadaju budžetu jedinice
lokalne samouprave na čijoj je teritoriji prekršaj
učinjen, 50% sredstava koristi se za popravljanje
saobraćajne infrastrukture pomenute
jedinice lokalne samouprave.
Sredstva se koriste za utvrđene namene, odnosno
za finansiranje unapređenja bezbednosti
saobraćaja na putevima. Sredstva se koriste za:
● rad tela za koordinaciju,
● unapređenje saobraćajnog vaspitanja i obrazovanja,
● preventivno-promotivne aktivnosti iz oblasti
bezbednosti saobraćaja,
● naučnoistraživački rad u oblasti bezbednosti
saobraćaja,
● tehničko opremanje jedinica saobraćajne policije
koje kontrolišu i regulišu saobraćaj na
putevima, kao i drugih organa nadležnih za poslove
bezbednosti saobraćaja.
Prihod od novčanih kazni za saobraćajne
prekršaje jeste namenski prihod i kao takav
koristi se isključivo za zakonom utvrđene namene.
Takođe, ukoliko do kraja budžetske godine
ova sredstva ne utroše, tj. ostanu na računu
budžeta opštine, ona u idućoj budžetskoj godini
ne predstavljaju opšti prihod budžeta.
Kontrola primene zakona
Kontrolom prihoda od novčanih kazni za saobraćajne
prekršaje utvrđuje se način sticanja
i evidentiranja ovog prihoda, kao i namensko i
zakonito korišćenje sredstava od naplaćenih
novčanih kazni za prekršaje.
Postupak kontrole započinje kontrolom
pravilnog evidentiranja ovih prihoda u knjigovodstvu,
tj. da li su isti evidentirani u
skladu sa Kontnim planom za budžetske korisnike,
kao i pregledom proknjiženih izvoda
da bi se utvrdilo da li su to sredstva od novčanih
kazni za saobraćajne prekršaje.
Kontrolom primene Zakona o bezbednosti
saobraćaja na putevima utvrđuje se da li
je opština donela strategiju i godišnji plan
bezbednosti saobraćaja na putevima na svom
području, program korišćenja sredstava, kao
i kako i zašto su sredstva utrošena.
Kontrolom korišćenja ovih sredstava uočene
su različite nepravilnosti, koje su prikazane
kroz primere u nastavku.
Primer: Nije dat dokaz da je Opština ***
(dalje: Opština) realizovala Program
trošenja sredstava od novčanih kazni na
svojoj teritoriji
Prihod od novčanih kazni za prekršaje evidentiran
je na knjigovodstvenoj kartici konta
– 743324.
Opštinsko veće donelo je rešenje o osnivanju
Komisije za bezbednost saobraćaja na putevima,
kao tela za koordinaciju, koja je zadužena
za organizovanje i usklađivanje poslova bezbednosti
saobraćaja na putevima iz nadležnosti
opštine.
Zadatak Komisije je da prati stanje bezbednosti
saobraćaja na putevima i da na osnovu toga
daje inicijative za preduzimanje odgovarajućih
mera i aktivnosti u cilju unapređenja saobraćaja
na putevima, kao i predloge plana trošenja
sredstava i dr.
Poslovnikom o radu Komisije uređena je organizacija,
način rada, finansiranje, odlučivanje
i druga pitanja od značaja za njen rad.
Na predlog Komisije Opština je donela Program
trošenja sredstava od novčanih kazni na
teritoriji Opštine, kojim se utvrđuje korišćenje
sredstava za finansiranje unapređenja
bezbednosti saobraćaja na putevima na teritoriji
te opštine za tekuću godinu, i to:
● planirani prihodi koji se sastoje od prihoda
planiranih budžetom i prenetih i neutrošenih
sredstava iz prethodne godine,
● planirani rashodi koji se odnose na sredstva
za popravljanje saobraćajne infrastrukture,
unapređenje saobraćajnog vaspitanja i obrazovanja,
preventivno-promotivne aktivnosti iz
oblasti bezbednosti u saobraćaju i tehničko
opremanje jedinica saobraćajne policije.
Opština je donela i odluku o usvajanju Programa
trošenja sredstava od novčanih kazni na
teritoriji Opštine.
Međutim, nije dat dokaz da je Opština rea-
lizovala navedeni Program trošenja sredstava
od novčanih kazni na teritoriji Opštine, tj. u
toku budžetske godine ova sredstva nisu troše-
86 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
na i zaključno sa 31. 12. nalazila su se na njenom
računu.
Odredbama člana 18. Zakona o bezbednosti
saobraćaja na putevima propisano je da jedinica
lokalne samouprave 50% sredstava od novčanih
kazni na teritoriji opštine koristi za
popravljanje saobraćajne infrastrukture jedinice
lokalne samouprave na čijoj je teritoriji
prekršaj učinjen, kao i da se sredstva koriste
za finansiranje unapređenja bezbednosti
saobraćaja na putevima.
Dakle, Opštini su Zakonom opredeljena sredstva
od novčanih kazni na njenoj teritoriji i
određeno je za koju namenu se ista koriste.
Navedena opština nije mogla da drži ova
sredstva na računu, već je bila u obavezi da ih
iskoristi za finansiranje unapređenja bezbednosti
saobraćaja na putevima, a kako to nije učinjeno
iako je bilo planirano, pri čemu je imala
na raspolaganju sredstva za tu namenu, predsednik
Opštine je time što nije postupio po Programu
trošenja sredstava od novčanih kazni,
što je bio dužan da učini u skladu sa nadležnostima,
postupio suprotno odredbama člana 71.
stavovi 1. i 2. Zakona o budžetskom sistemu.
Prema odredbama člana 71. stav 1. Zakona propisano
je da je funkcioner, odnosno rukovodilac
direktnog odnosno indirektnog korisnika
budžetskih sredstava odgovoran za preuzimanje
obaveza, njihovu verifikaciju i izdavanje naloga
za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava
organa kojim rukovodi, dok je stavom 2. istog
zakona propisano da je odgovoran za namensku,
ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih
aproprijacija.
Na ovaj način je predsednik Opštine, kao odgovorno
lice, počinio prekršaj iz člana 103.
stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu.
Takođe, Opština nije donela Strategiju i
Godišnji plan bezbednosti saobraćaja na putevima
na svojoj teritoriji, čime je postupljeno
suprotno odredbama člana 13. Zakona o bezbednosti
saobraćaja na putevima.
Odredbama člana 13. Zakona o bezbednosti saobraćaja
na putevima propisano je da Skupština
jedinice teritorijalne autonomije, odnosno
jedinice lokalne samouprave donosi strategiju
i godišnji plan bezbednosti saobraćaja na putevima
na svom području u skladu sa Nacionalnom
strategijom i Nacionalnim planom, koje donosi
Vlada.
Primer: Nije prezentovana dokumentacija
iz koje bi se utvrdilo da li je Javno
preduzeće namenski i zakonito utrošilo
preneta sredstva iz sredstava od
naplaćenih novčanih kazni za prekršaje
Opština *** (dalje: Opština) evidentirala
je u svojim knjigama pravilno ovaj prihod, odnosno
u skladu sa Kontnim planom, na kontu 743324
– Prihodi od novčanih kazni za saobraćajne prekršaje.
Nije donet program o korišćenju ovih sredstava,
što je bila obaveza prema odredbama
člana 19. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima,
kojima je propisano da se sredstva za finansiranje
unapređenja bezbednosti saobraćaja
koriste prema programu koji donosi nadležni
izvršni organ jedinice lokalne samouprave na
predlog tela za koordinaciju.
Kontrolom namenskog korišćenja ovih sredstava,
uvidom u nalog za prenos i izvod, utvrđeno
je da su sredstva sa računa opštinske uprave
preneta Javnom preduzeću za izgradnju (dalje:
Javno preduzeće) na osnovu zaključenog ugovora
između Opštine, kao naručioca, i Javnog preduzeća
za izgradnju, kao izvršioca, kojim se
izvršilac obavezuje na popravku i održavanje
opreme za saobraćaj.
Javno preduzeće je Opštini ispostavilo fakturu
za izvršene tekuće popravke i održavanje
opreme za saobraćaj, odnosno za isporuku vertikalne
signalizacije i opreme za horizontalno
obeležavanje ulica. Uz fakturu su dostavljeni
ugovori zaključeni između tog preduzeća i preduzeća
koje se bavi isporukom signalizacije, i
to: Ugovor o horizontalnom obeležavanju ulica
(predmet ovog ugovora je horizontalno obeležavanje
ulica u Opštini), Ugovor o isporuci
vertikalne signalizacije (predmet Ugovora je
isporuka vertikalne signalizacije – saobraćajni
znakovi).
Međutim, nije prezentovana dokumentacija
iz koje bi se utvrdilo da li je pomenuto javno
preduzeće namenski i zakonito utrošilo pre-
neta sredstva iz sredstava od naplaćenih nov-
čanih kazni za prekršaje.
Naime, Opština ne poseduje dokumentaciju
kojom Javno preduzeće dokazuje da su ugovori na
osnovu kojih su preneta sredstva sa računa opštinske
uprave realizovani, odnosno validnu
knjigovodstvenu i drugu dokumentaciju o namenskom
trošenju prenetih sredstava, npr. evidenJUL–
AVGUST 2019. ● POSLOVNI SAVETNIK 87
BUDŽETSKI KORISNICI
cija o utrošku sredstava, privremene situacije,
fakture na osnovu kojih je to preduzeće izvršilo
plaćanja na osnovu zaključenih ugovora, spisak
ulica u kojima je postavljena signalizacija,
broj saobraćajnih znakova, cene, zapisnik o prijemu
i dr.
Takođe, Javno preduzeće nije dostavilo pro-
gram rada u kojem je predviđeno da će vršiti
ove poslove i na koji način, niti je dostavilo
izveštaj i dokumentaciju o utrošku prenetih
sredstava.
S obzirom na to da je plaćanje fakture koju je
Opštini ispostavilo Javno preduzeće za izgradnju
odobrilo odgovorno lice u Opštini, isto je
bilo dužno da preduzme odgovarajuće mere radi
utvrđivanja namenskog i zakonitog korišćenja
prenetih sredstava.
Plaćanjem fakture na osnovu nepotpune dokumentacije,
odnosno potrebne dokumentacije
koja prati izvršene usluge, kao i dokaza da li su
usluge izvršene, odnosno da li su sva sredstva
namenski iskorišćena, odgovorno lice nije poštovalo
odredbe člana 71. stavovi 1. i 2. Zakona
o budžetskom sistemu.
Ne poštujući odredbe člana 71. stavovi 1. i 2.
Zakona o budžetskom sistemu počinjen je prekršaj
odgovornog lica korisnika budžetskih sredstava,
utvrđen odredbama člana 103. stav 1. tačka 4)
istog zakona.
Primer: Odlukom o budžetu Opštine i
Programom korišćenja sredstava od
novčanih kazni za saobraćajne prekršaje
nisu opredeljena sredstva za kupovinu
vozila za Javno preduzeće – nabavka je
izvršena bez pravnog osnova
Opština *** (dalje: Opština) evidentirala
je u svojim knjigama ovaj prihod na kontu 743324
– Prihodi od novčanih kazni za saobraćajne prekršaje,
u skladu sa Kontnim planom.
Donet je Program korišćenja sredstava za finansiranje
unapređenja bezbednosti saobraćaja
na putevima, kojim je utvrđena namena i raspodela
planiranih sredstava u budžetu Opštine za
finansiranje unapređenja bezbednosti saobraćaja
na putevima.
Skupština Opštine nije donela Strategiju
niti Godišnji plan bezbednosti saobraćaja na
putevima na teritoriji Opštine, čime je postupljeno
suprotno odredbama člana 13. Zakona o
bezbednosti saobraćaja na putevima.
U programu korišćenja sredstava za finansiranje
unapređenja bezbednosti saobraćaja
na putevima planirana su sredstva za popravku
saobraćajne infrastrukture u iznosu manjem od
50% sredstava koja se koriste za popravljanje saobraćajne
infrastrukture jedinice lokalne samouprave,
što nije u skladu sa odredbama člana
18. Zakona o bezbednosti saobraćaja na putevima
jer je odredbama člana 18. Zakona o saobraćaju
na putevima regulisano da se od 30% sredstava
koja pripadaju budžetu jedinice lokalne samouprave
na čijoj je teritoriji prekršaj učinjen, 50%
sredstava koristi za popravljanje saobraćajne
infrastrukture pomenute jedinice.
Opštinsko veće donelo je Odluku o osnivanju
Saveta za bezbednost saobraćaja na putevima, čije
su nadležnosti da analizira, prati i predlaže
mere za unapređenje opšte bezbednosti saobraćaja
na teritoriji Opštine, kao i da priprema
Predlog strategije i godišnjeg plana bezbednosti
saobraćaja na putevima, koje donosi Skupština
Opštine u skladu sa Nacionalnom strategijom
i Nacionalnim planom, koje donosi Vlada, kao i
da priprema Predlog izveštaja o stanju bezbednosti
saobraćaja na putevima koji Opštinsko
veće podnosi Skupštini opštine i dr.
Izvršena je nabavka vozila za javno predu-
zeće čija je delatnost održavanje puteva (dalje:
Javno preduzeće).
Odlukom o budžetu Opštine i Programom
korišćenja sredstava od novčanih kazni za sa-
obraćajne prekršaje nije planirano, tj. nisu
opredeljena sredstva za kupovinu vozila za
Javno preduzeće, pa je ova nabavka izvršena bez
pravnog osnova.
Odredbama člana 54. stav 1. Zakona o budžetskom
sistemu propisano je da obaveze koje preuzimaju
direktni odnosno indirektni korisnici
budžetskih sredstava i korisnici sredstava za
obavezno socijalno osiguranje moraju da odgovaraju
aproprijaciji koja im je odobrena za tu
namenu u toj budžetskoj godini.
Postupajući suprotno odredbama člana 54.
stav 1. Zakona o budžetskom sistemu, odgovorno
lice, predsednik Opštine, počinilo je prekršaj
iz člana stav 1. tačka 4) istog zakona.
Takođe, kupovinom opreme za Javno preduzeće
predsednik Opštine povredio je odredbe
člana 41. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu.
Naime, Zakonom o javnim preduzećima („Sl.
glasnik RS”, br. 15/2016) propisano je da je javno
88 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
preduzeće za svaku kalendarsku godinu dužno
da donese godišnji program poslovanja i da ga
dostavi nadležnom organu jedinice lokalne
samouprave najkasnije u roku od 15 dana od dana
usvajanja akta o budžetu jedinice lokalne samouprave.
Godišnji odnosno trogodišnji program
poslovanja sadrži naročito: planirane izvore
prihoda i pozicije rashoda po namenama; planirane
nabavke; plan investicija; planirani način
raspodele dobiti, odnosno planirani način
pokrića gubitaka; elemente za celovito sagledavanje
cena proizvoda i usluga; plan zarada i
zapošljavanja; kriterijume za korišćenje sredstava
za pomoć, sportske aktivnosti, propagandu
i reprezentaciju.
Javno preduzeće koje koristi sredstva iz budžeta
(subvencije, garancije ili druga sredstva)
dužno je da za ta sredstva predloži poseban
program, koji sadrži namenu i dinamiku korišćenja
sredstava. On se smatra donetim kada na
njega saglasnost da nadležni organ jedinice lokalne
samouprave.
Javno preduzeće u svom programu koji je nadležni
opšti organ usvojio nije planiralo
kupovinu vozila za održavanje puteva, pa je predsednik
Opštine na ovaj način povredio odredbe
člana 41. stav 1. Zakona o budžetskom sistemu i
tako počinio prekršaj iz člana 103. stav 1. tačka
4) istog zakona.
Zaključak
Zbog prethodno navedenih nepravilnosti,
odgovorno lice kontrolisane jedinice lokalne
samouprave počinilo je prekršaj iz člana
103. stav 1. tačka 4) Zakona o budžetskom sistemu,
kojim je predviđena novčana kazna od 10.000 do
2.000.000 dinara, a u vezi sa članom 71. stav 2.
Zakona o budžetskom sistemu, kojim je regulisana
odgovornost funkcionera, odnosno rukovodioca
direktnog odnosno indirektnog korisnika
budžetskih sredstava za zakonitu, namensku,
ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih
sredstava.
Odgovornost predsednika Opštine utvrđena
je na osnovu člana 44. Zakona o lokalnoj samoupravi
(„Sl. glasnik RS”, br. 129/2007, 83/2014 –
dr. zakon, 101/2016 – dr. zakon i 47/2018).
Odredbama člana 44. Zakona o lokalnoj samoupravi
propisano je da predsednik opštine
predstavlja i zastupa opštinu, predlaže način
rešavanja pitanja o kojima odlučuje Skupština,
naredbodavac je za izvršenje budžeta, usmerava
i usklađuje rad opštinske uprave i donosi
pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom,
statutom ili odlukom Skupštine, a vrši i druge
poslove utvrđene statutom i drugim aktima
opštine.
Napominjemo da je Krivičnim zakonikom,
članom 362a, utvrđena odgovornost za nena-
mensko korišćenje budžetskih sredstava, tj. da
odgovorno lice korisnika budžetskih sredstava
ili odgovorno lice u organizaciji obaveznog
socijalnog osiguranja, koje stvori obaveze ili
na teret računa budžeta odobri plaćanje rashoda
i izdataka preko iznosa od milion dinara u
odnosu na iznos utvrđen budžetom, finansijskim
planom ili aktom Vlade kojim se utvrđuje iznos
sredstava pozajmice, kazniće se novčanom kaznom
ili zatvorom do jedne godine. PS