Koraci u implementaciji FUK-a

JANUAR 2020. ● POSLOVNI SAVETNIK 149
BUDŽETSKI KORISNICI
Vesna Jovičić, ovlašćeni interni
revizor
Koraci u implementaciji
FUK-a
Interna
finansijska
kontrola
u javnom sektoru predstavlja
celokupan sistem
finansijskih
i drugih kontrola
koje uspostavlja
rukovodilac organizacije u
javnom sektoru sa ciljem uspešnog
upravljanja
i ostvarivanja ciljeva organizacije.
Uvod
Pojmu
finansijskog
upravljanja
i kontrole
i
upravljanju
rizikom kod korisnika javnih sred-
stava posvećen je tekst
u broju 11/2019, str. 124.
članom
81. Zakona o budžetskom sistemu defi-
nisano je da korisnici javnih sredstava uspostavljaju
finansijsko
upravljanje
i kontrolu,
koji se
sprovode politikama, procedurama i aktivno-
stima sa zadatkom
da se obezbedi
razumno
uve-
ravanje da će ostvariti ciljeve.
članom
2. Zakona o budžetskom sistemu defi-
nisano je ko su korisnici javnih sredstava (KJS).
U tu grupu svrstavaju se direktni i indirektni
korisnici budžetskih
sredstava, korisnici
sredstava organizacija za obavezno socijalno
osiguranje i javna preduzeća osnovana od strane
Republike Srbije, odnosno
lokalne vlasti, prav-
na lica osnovana od strane tih javnih preduze-
ća, pravna lica nad kojima Republika Srbija,
odnosno
lokalna vlast ima direktnu ili indi-
rektnu kontrolu
nad više od 50% kapitala ili
više od 50% glasova u upravnom odboru, druga
pravna lica u kojima javna sredstva čine više
od 50% ukupnih
prihoda ostvarenih u prethodnoj
poslovnoj godini, kao i javne agencije i orga-
nizacije na koje se primenjuju propisi o javnim
agencijama.
Tabela 1: Model plana aktivnosti za implementaciju
FUK-a
Br.
Koraci u
implementaciji
FUK-a
Aktivnosti
Broj
dokumenta
veze
Odgovorna
osoba 2019. 2020. 2021.
1. Organizacija
procesa FUK-a
1. Odrediti rukovodioca odgovornog za
uvođenje sistema FUK-a
2. Odrediti radnu
grupu za uvođenje sistema
FUK-a
3. Konstituisati radnu
grupu
1/1
Rukovodilac
KJS
XII
2. Izrada akcionog
plana
1. Sačiniti predlog akcionog plana uvođenja
FUK-a
2. Usaglasiti aktivnosti iz predloga
akcionog plana
3. Doneti plan aktivnosti sa
odgovornostima za pojedine zadatke
2/1
Rukovodilac
radne
grupe
II
3. Samoocenjivanje 1. Analizirati postojeće stanje 3/1 Rukovodilac
radne
grupe
III
4. Segmentacija
organizacije
1. Analizirati poslovne aktivnosti
2. Definisati ključne
poslovne procese u
svim organizacionim jedinicama
3. Sačiniti listu poslovnih procesa
4/1
Rukovodilac
radne
grupe
IX
5. Procena rizika 1. Izraditi registar rizika po poslovnim
procesima u organizacionim jedinicama 5/1 Rukovodilac
radne
grupe
II
6. Analiza sistema
internih
kontrola
1. Pregledati uspostavljene
procedure
6/1
Rukovodilac
radne
grupe
Rukovodioci
organizacionih
jedinica
VII
150 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
Br.
Koraci u
implementaciji
FUK-a
Aktivnosti
Broj
dokumenta
veze
Odgovorna
osoba 2019. 2020. 2021.
7. Korektivne
aktivnosti
1. Ažurirati uspostavljene
procedure
7/1
Rukovodilac
radne
grupe
XI
8. Izveštavanje o
finansijskom
upravljanju
i
kontroli
1. Podneti
godišnji izveštaj za CHJ
8/1
Rukovodilac
korisnika
javnih
sredstava
XII
U navedenom modelu akcionog plana za
implementaciju
FUK-a navedene su samo neke od
aktivnosti. Taj spisak može da bude mnogo
širi,
u zavisnosti od organizacione strukture Mini-
starstva, delokruga rada, zakonske regulative i
analize svih elemenata KOSO okvira.
Model akcionog plana je samo preporučeni
format, a na organizaciji je da odluči šta je za
nju najpogodnije.
Preporučuje se da se svaka ak-
tivnost u akcionom planu objasni u propratnoj
dokumentaciji,
koja pruža više detalja o tome
ko, kada, zašto, gde i kako obavlja
određenu ak-
tivnost. Priprema akcionog plana je ključni
za-
datak u sprovođenju FUK-a.
Prvi korak: Organizacija procesa
FUK-a
Po Zakonu o budžetskom sistemu, za uspostavljanje,
održavanje i redovno ažuriranje siste-
ma FUK-a odgovoran je rukovodilac korisnika
javnih sredstava. Tu nadležnost
navedeni ru-
kovodilac može da prenese na lice koje sam
ovlasti. Organizovani pristup je ključna
stvar
za uspešan program FUK-a jer ne predstavlja
poseban sistem u okviru organizacije, već je
ugrađen u sve planove i instrumente
koji obezbeđuju
razumnu
uverenost u funkcionisanje
uspostavljenih
kontrola.
Shodno
tome, krajnja
odgovornost za dobar sistem FUK-a jeste na ru-
kovodstvu svake organizacije, a ne na nekoj eksternoj
službi.
Isti rukovodioci koji su odgovorni za
svakodnevne
poslove i donošenje odluka
odgovorni su i za obezbeđivanje
uvođenja i
efektivnosti sistema FUK-a. Sama raspodela
dužnosti
značajno se razlikuje od organizaci-
je do organizacije i pojedinaca, u zavisnosti
od različitih faktora, kao što su veličina i
organizaciona struktura.
Rukovodilac za finansijsko
upravljanje
i kontrolu
može da bude postavljen
na više načina.
Aktom o sistematizaciji može da se uspo-
stavi posebno radno
mesto ili organizacio-
ni deo čije će osnovne aktivnosti biti razvoj
FUK-a ili može da se imenuje jedan viši ru-
kovodilac koji poseduje široko znanje o po-
slovima, zaposlenima i ciljevima politika.
Rukovodilac treba da bude odgovoran za koor-
dinaciju napora koji se ulažu u FUK, ali i da
bude primetan administrativni
lider. Ovaj
rukovodilac treba da ima dovoljna ovlašće-
nja da postupa u ime organizacije sa ciljem da
se uspešno
implementira
i sprovede sistem
FUK-a.
Uobičajene dužnosti
rukovodioca za finansijsko
upravljanje
i kontrolu
su:
1) priprema, donošenje i održavanje smernica;
2) utvrđivanje konkretnih ciljeva;
3) predvođenje radne
grupe za uspostavljanje,
održavanje i redovno ažuriranje sistema FUK-a,
koju čine predstavnici ključnih
funkcionalnih
oblasti, tj. operativni deo;
4) ocena planova za procenu rizika i pregledi
FUK-a, odnosno
omogućavanje ovakvih poslova;
5) koordinacija pripreme i predstavljanja
pro-
grama obuke za relevantne
zaposlene;
6) praćenje napretka;
7) analiza rezultata procene rizika i pregleda
uvedenih kontrola;
8) praćenje sprovođenja i efektivnosti korek-
tivnih radnji;
9) podnošenje
izveštaja višem rukovodstvu or-
ganizacije o napretku
i statusu.
Neke od navedenih dužnosti
mogu da se dele-
giraju na operativni nivo, odnosno
podređenom
koordinatoru za finansijsko
upravljanje
i kontrolu.
Pomenuti koordinator postupa u skladu
sa uputstvima rukovodioca za finansijsko
upravljanje
i kontrolu
i upravnog odbora organi-
JANUAR 2020. ● POSLOVNI SAVETNIK 151
BUDŽETSKI KORISNICI
zacije, odgovornim za sprovođenje politika i
procedura organizacije vezanih za sistem FUK-a.
Rukovodilac svake veće organizacione jedi-
nice (ili druge komponente
identifikovane
u
procesu segmentacije)
treba da bude odgovoran
za FUK u svojoj jedinici.
Zaposleni koji su dobro upoznati sa posebnim
operacijama i odgovorni za proces upravljanja
moraju aktivno da učestvuju u sprovođenju, pregle-
du i unapređenju kontrola.
U nekim organizaci-
jama rukovodioci organizacionih jedinica mogu
da imaju i dužnosti
linijskih
rukovodilaca.
Sistem FUK-a efektivan je samo kada ga
sprovode svi zaposleni u organizaciji, koji
treba da shvataju
svoju ulogu u istom, kao i
važnost
podrške
sistemu kroz sopstvene
ak-
tivnosti i podsticanje kolega na nivou cele
organizacije da poštuju navedeni sistem.
Praktično
svi zaposleni pripremaju podatke
koji se koriste u sistemu FUK-a ili obavljaju
druge radnje koje su neophodne
za sprovođenje
kontrola.
Pored toga, probleme, neuspehe,
greške,
slabosti u aktivnostima i poslovanju,
nepoštovanje pravila i procedura ili druga
kršenja politika, odnosno
nezakonite radnje
svi zaposleni treba da prijavljuju
višim ni-
voima u organizaciji.
Pored utvrđivanja lica koja su uključena u
proces, potrebno je i:
1. uspostaviti sistem za interno
izveštavanje,
2. utvrditi procese za dokumentovanje,
3. obezbediti
zaposlene za rad.
Potrebno je da se uspostave sistemi za interno
izveštavanje i naknadne
aktivnosti pra-
ćenja kako bi se pratio napredak ostvaren u
različitim zadacima koji čine proces ocene i
poboljšanja. Kao minimum treba pratiti slede-
će oblasti:
XXstatus obuke za FUK, uključujući i dokumentovanje
prisustva i tema;
XXraspored i sprovođenje procena rizika;
XXraspored i sprovođenje pregleda uspostavljenih
kontrola;
XXnapredak ostvaren u korektivnim radnjama u
oblastima u kojima su kontrole:
„neophodne,
a ne postoje,
„slabe i neophodno
je poboljšanje,
„postoji višak kontrola
tako da ometaju poslo-
ve, odnosno
nisu efikasne.
Dobro planiranje i testiranje kontrolnih
mera može da se obavlja
ili u okviru planiranog
pregleda sistema FUK-a ili kroz reviziju. Pored
toga, sistem izveštavanja treba da uključi kratak
pregled informacija vezanih za rezultate prove-
ra sistema FUK-a, testiranje i korektivne radnje.
Treba čuvati dokumentaciju
vezanu za proce-
ne rizika, preglede uspostavljenih
kontrola,
testiranje i naknadne
aktivnosti (praćenja). Vr-
stu i količinu dokumentacije,
kao i metod njenog
vođenja definiše sama organizacija u skladu sa
svojim potrebama. Kao minimum, dokumentacija
treba da ukazuje na lica koja su bila uključena u
procenu, pregled ili naknadne
aktivnosti, kao i
na ključne
faktore koji su uzeti u obzir, metode
ocenjivanja i izvedene zaključke. Dokumentacija
treba da bude dovoljno detaljna da omogući
efektivan pregled nadređenim licima, kao i
nadzor. Nezavisna lica koja obavljaju
pregled
treba da budu u mogućnosti da ispitaju dokumentaciju
i utvrde kako su lica koja su obavila prvo-
bitne preglede došla do svojih zaključaka.
Svaka organizacija tokom organizacione
faze treba da utvrdi stepen resursa / zaposlene
koje će posvetiti procesu implementacije
ocene
i poboljšanja sistema FUK-a. Višim rukovodio-
cima treba dostaviti smernice kroz koje će se
upoznati sa programom i ciljevima organizaci-
je, kao i sa svojim dužnostima
u procesu ocene,
poboljšanja i izveštavanja. Uz to, treba obezbediti
i obuku zaposlenih koji su određeni za obavljanje
provere sistema FUK-a.
Drugi korak: Izrada akcionog plana
Ovo je jedan od najvažnijih
koraka u celom
procesu budući da pruža osnovu za sve naredne
korake. Važno
je pripremiti akcioni plan
za uspostavljanje,
održavanje i redovno ažuri-
ranje sistema FUK-a koji je moguće ostvariti u
očekivanom vremenskom roku i uz raspoložive
resurse. Treba pripremiti akcioni plan za pra-
ćenje napretka
različitih aktivnosti koje čine
proces implementacije
ocene i poboljšanja si-
stema FUK-a.
Minimum oblasti koje treba predvideti i
pratiti uključuje:
1. raspodelu odgovornosti: rukovodilac za FUK,
koordinator za FUK, radna
grupa za uspostavljanje,
održavanje i redovno ažuriranje siste-
ma FUK-a, upravni odbor;
152 POSLOVNI SAVETNIK ● poslovnisavetnik.net
BUDŽETSKI KORISNICI
2. zakonski okvir: strategija KJS, Zakon o bu-
džetskom sistemu, Pravilnik o zajedničkim
kri-
terijumima i standardima za uspostavljanje,
funkcionisanje i izveštavanje o sistemu FUK-a
u javnom sektoru, smernice EU itd.;
3. misiju i ključne
ciljeve organizacije;
4. status obuke, uključujući dokumentaciju
o po-
laznicima i rasporedima;
5. status podizanja svesti na nivou cele organi-
zacije;
6. prvo samoocenjivanje;
7. dokumentovanje
kontrola;
8. segmentaciju
organizacije i izbor ključnih
sistema;
9. raspored i sprovođenje procena rizika;
10. raspored i sprovođenje pregleda FUK-a,
uključujući i testiranje uspostavljenih
kontrola.
Treći korak: Samoocenjivanje
Jedna
od aktivnosti u uspostavljanju
sistema
FUK-a jeste identifikovanje
trenutnog statusa
finansijskog
upravljanja
i kontrole
u organiza-
ciji, a prvi korak je samoocenjivanje. Samooce-
njivanje treba da bude što je moguće poštenije i
objektivnije, tako da se dobije prava slika tre-
nutne situacije.
Pri organizovanju i sprovođenju procesa sa-
moocenjivanja stanja FUK-a treba imati u vidu
sledeće:
XXBez podrške
sa vrha sprovođenje procesa sa-
moocenjivanja sistema FUK-a gotovo je nemoguće.
XXPotrebno je sastaviti rezime samoocenjiva-
nja za celu organizaciju uz podršku
linijskog
rukovodstva.
XXMora da postoji svest o potrebi vršenja ovog
procesa.
XXNeophodni
su dobri koordinatori.
XXSvi rizici i slabosti treba da budu identifikovani,
a proces će najuspešnije
sprove-
sti organizacije u kojima postoji etika i praksa
uključenosti i davanja ovlašćenja.
Četvrti korak: Segmentacija
organizacije
Primarni cilj ovog koraka jeste da se na ni-
vou cele organizacije pripremi lista „proce-
njivih jedinica”, odnosno
svih jedinica koje će
biti predmet
procene rizika. Ova lista treba
da uključi sve operativne, administrativne,
finansijske
i poslovne oblasti. Ne postoji najbolji
metod koji može da se primeni u datom procesu
segmentacije.
Može biti praktično
da segmentacija
uključi kombinaciju organizacionih jedi-
nica, administrativnih
funkcija, programskih
aktivnosti i posebnih sistema. Izvori koji mogu
biti od koristi u pripremi ove liste „procenji-
vih jedinica” jesu organizacione šeme, budžet i
finansijski
planovi, sistematizacija, finansijska
ovlašćenja, propisi i priručnici,
kao i
upravljački
informacioni sistemi. Odlučujući
faktori mogu da obuhvate organizacionu struk-
turu, prirodu i veličinu funkcija, nivoe finansijskog
budžeta, izvore finansiranja, geografsku
lokaciju i broj zaposlenih.
Radi ujednačenog
postupanja svih organiza-
cionih jedinica i usaglašavanja opšte
forme
i sadržaja pisanih procedura, opisi poslovnih
procesa pripremaju se primenom sledećih obra-
zaca koje je pripremila CJH:
„obrazac 1: Lista poslovnih procesa,
„obrazac 2: Mapa poslovnih procesa,
„obrazac 3: Dokumentacija
o sistemu – proce-
dure,
„obrazac 3-a: Dokumentacija
o sistemu (verti-
kalni pregled) procedure.
Peti korak: Procena rizika
Procenu rizika sprovodi rukovodstvo na
svakoj identifikovanoj
procenjivoj jedinici/
procesu. Svrha procene rizika je brza analiza,
koja ne zahteva
preterano mnogo
vremena i tru-
da zaposlenih. Procena rizika je preliminarna
ocena adekvatnosti kontrola
koje postoje da bi
obezbedile:
„ostvarivanje misije i ciljeva organizacije;
„operativnu efektivnost, efikasnost i ekonomičnost;
„usaglašenost sa zakonima, propisima, politi-
kama, procedurama i smernicama;
„zaštitu sredstava;
„tačno
evidentiranje,
čuvanje i izveštavanje o
finansijskim
i drugim podacima.
Rukovodioci koji obavljaju
procene rizika
treba da izbegavaju svaku tendenciju da utvrđuju
nizak stepen rizika u cilju izbegavanja detaljnih
pregleda uspostavljenih
kontrola.
Pored toga,
treba da budu svesni i toga da, ukoliko se utvr-
di slabost koja dovodi u opasnost ostvarivanje
JANUAR 2020. ● POSLOVNI SAVETNIK 153
BUDŽETSKI KORISNICI
ciljeva organizacione jedinice, treba preduze-
ti korektivne radnje što je pre moguće. Postoje
različite alatke
i metodologije za obavljanje
procene rizika. Rukovodilac svake procenjive
jedinice treba da bude odgovoran i učestvuje u
proceni rizika u toj jedinici.
Rangiranje rizika zasnovano je na ukršta-
nju uticaja i verovatnoće. Rangiranje rizika
predstavlja
kombinaciju uticaja i verovatnoće
u skladu sa odabranim metodom.
Šesti korak: Analiza sistema
internih kontrola
U zavisnosti od ishoda
procene rizika i dru-
gih adekvatnih razmatranja, može biti korisno
da se sprovedu pregledi uspostavljenih
kontrola.
Analize uspostavljenih
kontrola
predstavljaju
detaljna ispitivanja aktivnosti u okviru
ključnih
poslovnih sistema u cilju utvrđivanja
da li postoje adekvatne mere kontrole,
da li se
one sprovode i da li su efektivne. Podrazumeva
se procena kontrolnih
aktivnosti kako bi se po-
tvrdilo da definisane tehnike
funkcionišu po
planu, kao i da su efikasne i efektivne u ostva-
rivanju ciljeva kontrole.
Tokom analize uspostavljenih
kontrola
pro-
ces treba pratiti od početka
do kraja: kako je
kreiran, kako se obrađuje i kako se o njemu iz-
veštava.
Sedmi
korak: Korektivne aktivnosti
Nakon analize dizajna sistema i testiranja
funkcionisanja kontrola,
lice koje je obavi-
lo pregled treba da donese zaključke u smislu
efektivnosti kontrola.
Kada to lice zaključi
da postoje oblasti u kojima kontrole
ne pru-
žaju u razumnoj
meri uverenost da se ispunjava
cilj kontrole
ili u kojima postoje nepotrebne
kontrole,
potrebno je preduzeti naknadne
ak-
tivnosti – korektivne mere. Treba pripremiti
izveštaje koji će ne samo identifikovati
sla-
bosti već i preporučiti kako da se one isprave.
Preporuke – korektivne mere treba da odgova-
raju rizicima, odnosno
treba preporučiti nivo
kontrola
koji uzima u obzir materijalnost ili
stepen slabosti. Preporučene promene treba da
u razumnoj
meri pruže uveravanje vezano za kontrolu
i treba da budu ekonomične
kad se uporedi
očekivana korist ukoliko se izbegnu
rizici, odnosno
detektovane greške
ili nepravilnosti.
Slabost postojećih kontrola
može da bude u
dizajnu ili funkcionisanju kontrole.
Slabost u dizajnu postoji kada nema neophodne
kontrole
ili postojeća kontrola
nije ade-
kvatno osmišljena tako da i kada funkcioniše
po planu, ne ispunjava uvek cilj kontrole.
Ope-
rativna slabost postoji kada kontrola
ne funk-
cioniše po planu ili lice koje je sprovodi ne
čini to efektivno. Rukovodstvo treba da raz-
motri preporuke – korektivne mere i donese
odluku o uvođenju novih kontrola,
poboljšanju
postojećih kontrola
ili prihvatanju rizika koji
je svojstven za određenu slabost. U mnogim
sluča-
jevima odgovarajuće radnje biće očigledne,
dok
će u drugim biti neophodna
dalja analiza. U sva-
kom slučaju, odobrene korektivne radnje treba
pokrenuti što je pre moguće. Treba uspostavi-
ti formalni sistem za evidentiranje
i praće-
nje identifikovanih
slabosti, predloženih i
preduzetih radnji. Ovaj sistem treba da identifikuje
odgovorna lica i rokove.
Osmi korak: Izveštavanje o
finansijskom
upravljanju
i kontroli
Proces analize finansijskog
upravljanja
i
kontrole
rezultiraće izveštajem rukovodstva
koji se redovno priprema, kao i godišnjim iz-
veštajem o finansijskom
upravljanju
i kontroli
koji ocenjuje sistem FUK-a koji sprovodi više
rukovodstvo organizacije. Ovaj izveštaj uključu-
je teme kao što su:
„oblasti u kojima ne postoje kontrole
ili po-
stoje neadekvatne kontrolne
tehnike,
„oblasti sa kontrolama
koje ne funkcionišu
adekvatno i
„oblasti u kojima postoji višak kontrola,
kao i planove i rasporede za rešavanje identifikovanih
problema.
Godišnji izveštaj o sprovođenju finansijskog
upravljanja
i kontrole
treba da pripremaju
budžetski korisnici i da ga dostave Centralnoj
jedinici za harmonizaciju. Uopšteno,
izveštaj
treba da reflektuje dizajn i funkcionisanje si-
stema FUK-a, kao i korektivne mere koje su pre-
duzete da bi se ojačao pomenuti sistem. PS