У овом тексту биће разјашњене учестале недоумице везане за статус привредних друштва у већинском власништву Републике Србије која послују на тржишту и остварују приходе продајом услуга физичким и правним лицима на основу њихове слободне воље. Наиме, постоје привредна друштва, најчешће организована у форми друштва са ограниченом одговорношћу или акционарског друштва, која имају статус корисника јавних средстава и у складу са Законом о буџетском систему сврставају се у јавни сектор иако им се не врши пренос средстава из буџета. Овај статус, за оне који га имају, није увек довољно јасан јер постоји погрешно уврежено мишљење да је статус корисника јавних средстава одређен начином финансирања, односно извором прихода, иако овакав став нема основ у регулаторном оквиру Републике Србије.
[pdfjs-viewer url=“https%3A%2F%2Fwww.poslovnisavetnik.net%2Fwp-content%2Fuploads%2F2020%2F01%2F668.pdf“ viewer_width=100% viewer_height=1360px fullscreen=true download=true print=true]
ЈАНУАР 2020. ● ПОСЛОВНИ САВЕТНИК 143
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
Дипл. екон. Маја Јовановић, виши буџетски инспектор у Министарству финансија
Привредна
друштва са статусом
корисника јавних средстава
У овом тексту
биће разјашњене учестале недоумице везане за статус привредних
друштава у већинском власништву Републике Србије која послују на
тржишту и остварују приходе продајом услуга физичким и правним лицима
на основу њихове слободне
воље. Наиме, постоје привредна
друштва,
најчешће организована у форми друштва са ограниченом одговорношћу или
акционарског друштва, која имају статус корисника јавних средстава и у складу
са Законом о буџетском систему сврставају се у јавни сектор иако им се не врши
пренос средстава из буџета. Овај статус, за оне који га имају, није увек довољно
јасан јер постоји погрешно
уврежено мишљење да је статус корисника јавних
средстава одређен начином финансирања, односно
извором прихода, иако
овакав став нема основ у регулаторном оквиру Републике Србије.
Јавни сектор и корисници јавних
средстава – регулатива
Привредна
друштва која имају статус ко-
рисника јавних средстава, а основана су ради
стицања добити, приходе остварују послујући
на тржишту, при чему се налазе у већинском
државном власништву, па су у обавези да при-
мењују одређене прописе који се односе
на
јавни сектор. Примена прописа који се односе
на јавни сектор произлази из односа
привредног
друштва према власнику, који је у овом слу-
чају држава, а утврђен је прописом или актом
надлежног
органа (акт о оснивању корисника
јавних средстава).
Законом о буџетском систему јавни сектор
дефинисан је као део националне економије који
обухвата општи
ниво државе, као и нефинансијска
предузећа под контролом
државе (јавна пре-
дузећа) која се примарно баве комерцијалним
активностима. С друге стране, исти закон јавна
средства дефинише као средства на располага-
њу и под контролом
Републике Србије, локалне
власти и организација за обавезно социјално оси-
гурање, док кориснике јавних средстава развр-
става на:
1. директне и индиректне кориснике буџетских
средстава,
2. кориснике средстава организација за оба-
везно социјално осигурање и јавна предузећа
основана од стране Републике Србије, односно
локалне власти,
3. правна лица основана од стране тих јавних
предузећа, правна лица над којима Република
Србија, односно
локална власт има директну или
индиректну контролу
над више од 50% капитала
или више од 50% гласова у управном одбору,
4. друга правна лица у којима јавна средства чине
више од 50% укупних
прихода остварених у претходној
пословној години,
5. јавне агенције и организације на које се приме-
њују прописи о јавним агенцијама.
Јавни сектор је, у смислу Закона о начину
одређивања максималног
броја запослених у
јавном сектору, јавни сектор који је дефинисан
Законом о буџетском систему, осим јавних пре-
дузећа основаних од стране Републике Србије,
правних лица основаних од стране тих предузе-
ћа, предузећа за професионалну рехабилитацију
и запошљавање особа са инвалидитетом осно-
ваних од стране Републике Србије, односно
која
послују са већинским
државним капиталом, јав-
них медијских
сервиса, организационих облика
у јавном сектору који су основани међународним
144 ПОСЛОВНИ САВЕТНИК ● poslovnisavetnik.net
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
уговором или у којима се број запослених одре-
ђује у складу са међународним
уговором.
У системе јавног сектора, као системи у
оквиру којих се утврђује максимални
број запо-
слених у смислу Закона о начину одређивања
максималног
броја запослених у јавном сектору,
сврставају се:
„систем државних органа,
„систем јавних служби,
„систем аутономне
покрајине,
„систем локалне самоуправе.
Законом о утврђивању максималне
зараде у
јавном сектору одређује се максимална
зарада
у јавном сектору тако да обухвата: јавне аген-
ције, организације на које се примењују пропи-
си о јавним агенцијама, организације обавезног
социјалног осигурања, јавна предузећа чији је
оснивач Република Србија, аутономна
покрајина
или јединица локалне самоуправе, правна лица
над којима Република Србија, аутономна
покра-
јина, односно
јединица локалне самоуправе има
директну или индиректну контролу
над више од
50% капитала или више од 50% гласова у управ-
ном одбору, као и друга правна лица у којима
јавна средства чине више од 50% укупних
прихо-
да, па све њих именује као исплатиоце зарада у
јавном сектору.
Закон о Централном
регистру обавезног со-
цијалног осигурања кориснике јавних средстава
сматра корисницима дефинисаним Законом о
буџетском систему.
Законом о роковима измирења новчаних оба-
веза у комерцијалним трансакцијама јавни сек-
тор дефинисан је као део националне економије
који обухвата општи
ниво државе у смислу Зако-
на о буџетском систему, као и јавна предузећа,
док је привредни
субјект дефинисан као привредно
друштво и предузетник основан у складу са
Законом о привредним
друштвима.
Према томе, не постоје општа
правила нити
јединствена дефиниција јавног сектора на ни-
воу комплетне правне регулативе Републике
Србије. Сваки појединачни
пропис мора да
се тумачи посебно тако да се из конкретних
одредби утврди да ли је привредно
друштво
које се налази у већинском државном власни-
штву обвезник примене одређеног закона.
Евиденција корисника јавних средстава
Управе за трезор
Управа за трезор Министарства финансија
води електронску базу података под називом
„Евиденција корисника јавних средстава” (КЈС),
која садржи податке
о свим КЈС који:
„припадају јавном сектору,
„не припадају јавном сектору, а врши им се пре-
нос средстава са рачуна за извршење буџета.
Корисници јавних средстава у Евиденцији КЈС
класификовани су по типовима корисника јавних
средстава, са припадајућом нумеричком озна-
ком типа корисника јавних средстава сагласно
статусу корисника, изворима и начину финан-
сирања, облику организовања, односно
правној
форми и облику својине, и то на:
„кориснике јавних средстава:
1. носиоце буџета – тип КЈС 0,
2. директне кориснике буџетских
средстава – тип
КЈС 1,
3. индиректне кориснике буџетских
средстава –
тип КЈС 2,
4. друге кориснике јавних средстава – тип КЈС 6,
5. остале кориснике јавних средстава – тип КЈС 7,
6. организације за обавезно социјално осигурање
(ООСО) – тип КЈС 9,
7. кориснике средстава Републичког фонда за
здравствено осигурање – тип КЈС 10;
„друге субјекте у Евиденцији КЈС:
1. правна лица и друге субјекте који не припадају
јавном сектору – тип КЈС 8,
2. организационе јединице директног корисника
буџетских
средстава Републике Србије (ОЈ ДБК)
– тип КЈС 4.
Остали корисници јавних средстава класи-
фиковани су под ознаком тип КЈС 7 и обухватају
јавна предузећа основана од стране Републике
Србије, аутономне
покрајине, јединице локалне
самоуправе и правна лица основана од стране
тих предузећа, али и правна лица над којима
Република Србија, аутономна
покрајина и једи-
нице локалне самоуправе имају директну или
индиректну контролу
над више од 50% капита-
ла или 50% гласова у управном одбору, као и
друга правна лица у којима јавна средства чине
више од 50% прихода остварених у претходној
пословној години. Према томе, привредна
дру-
штва у већинском државном власништву свр-
ЈАНУАР 2020. ● ПОСЛОВНИ САВЕТНИК 145
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
ставају се у остале кориснике јавних средстава
и обвезник су примене одређених прописа који
се односе
на јавни сектор.
На дан 13. децембра 2019. године укупан број
евидентираних
корисника јавних средстава изно-
си укупно
36.021:
Тип КЈС Укупан
број
0 – Носиоци буџета 201
1 – Директни корисници буџетских
средстава 1.113
2 – Индиректни корисници буџетских
средстава 7.510
4 – Организационе јединице директног
корисника буџетских
средстава 37
5 – Наменска средства директних корисника
буџетских
средстава 322
6 – Други корисници јавних средстава 46
7 – Остали корисници јавних средстава 1.374
8 – Правна лица и други субјекти који не
припадају јавном сектору 24.966
9 – Организације за обавезно социјално
осигурање (ООСО) 4
10 – Корисници средстава Републичког фонда за
здравствено осигурање 348
11 – Организационе јединице у саставу
организација за обавезно социјално осигурање
(ОЈ ООСО) 100
Укупан број евидентираних
корисника јавних
средстава 36.021
Обавеза и поступак регистрације у
Управи за трезор
Корисници јавних средстава и други субјекти
имају обавезу регистрације у Управи за трезор
у Евиденцију КЈС. Управа за трезор врши упис,
промену података и брисање корисника јавних
средстава и других субјеката у Евиденцији КЈС на
основу документације
прописане поменутим пра-
вилником и захтева
који подноси
корисник јав-
них средстава, односно
други субјект на једном
од образаца. Остали корисници јавних средстава
подносе
захтев
за упис/брисање корисника јавних
средстава у Управи за трезор на обрасцу ЗУ-1/ЗБ-1.
У случају да корисник јавних средстава није
поднео
захтев
за упис у Евиденцију КЈС, Управа
може да изврши упис тог корисника у наведену
евиденцију на основу документације
преузете из
регистра надлежног
органа за регистрацију су-
бјеката, као и расположивих података и документације
других надлежних
органа.
Приликом уписа се кориснику јавних средста-
ва, односно
другом субјекту додељује јединстве-
ни број корисника јавних средстава – ЈБ КЈС.
Регистар запослених, изабраних,
именованих, постављених
и
ангажованих лица код корисника
јавних средстава
Доношењем Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и анга-
жованих лица код корисника јавних средстава
(„Сл. гласник РС”, бр. 68/15, 79/15 – исправка),
који је ступио на снагу 12. августа 2015. године,
престају да важе одредбе члана
93а Закона о бу-
џетском систему. Међутим, обавезе корисника
јавних средстава остале су исте и детаљније су
регулисане овим посебним законом који је пре-
стао да важи доношењем Закона о Централном
регистру обавезног социјалног осигурања („Сл.
гласник РС”, бр. 95/18), који је ступио на снагу 16.
12. 2018. године.
Законом о Централном
регистру обавезног
социјалног осигурања прописано је да Централни
регистар преузима послове вођења ре-
гистра од Министарства финансија – Управе за
трезор у року од годину дана од дана ступања
на снагу овог закона, a најкасније до 1. јануара
2020. године, док су корисници јавних средстава
дужни
да податке
потребне за вођење регистра
до преузимања вођења од стране Централног
регистра достављају
Министарству финанси-
ја – Управи за трезор на обрасцима и на начин
утврђен прописима који су важили до ступања на
снагу овог закона.
Примена одредби Закона о Централном
ре-
гистру обавезног осигурања које се односе
на
Регистар запослених, изабраних, именованих,
постављених
и ангажованих лица код корисника
јавних средстава за кориснике јавних средста-
ва почиње од 1. јануара 2020. године (поглавље
IX, чланови
25–27), када Централни
регистар
преузима послове вођења регистра у складу
са одредбама овог закона. Податке
потребне
за вођење регистра до преузимања вођења од
стране Централног
регистра корисници јавних
средстава достављаће
Министарству финанси-
ја – Управи за трезор на обрасцима и на начин
утврђен прописима који су важили до ступања
на снагу овог закона (Закон о Регистру запо-
слених, изабраних, именованих, постављених
и
ангажованих лица код корисника јавних сред-
става), а након тога у складу са актом из члана
27. став 3. овог закона.
146 ПОСЛОВНИ САВЕТНИК ● poslovnisavetnik.net
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
Законом о изменама и допунама Закона о Централном
регистру обавезног социјалног осигу-
рања („Сл. гласник РС”, бр. 00/2019) преузимање
послова вођења Регистра запослених изабраних,
именованих, постављених
и ангажованих лица
код корисника јавних средстава од Министар-
ства финансија одложено је до 1. јануара 2021.
године. Дакле, податке
потребне за вођење Ре-
гистра од стране Централног
регистра корисници
јавних средстава и даље ће достављати
Мини-
старству финансија – Управи за трезор, а закључно
са 31. децембром 2020. године на обрасцима
и на начин утврђен прописима који су важили до
ступања на снагу овог закона, односно
у складу
са одредбама Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и ангажо-
ваних лица код корисника јавних средстава.
Корисници јавних средстава дужни
су да Централном
регистру у електронском облику достављају
податке
из члана
26. овог закона до 10. у
месецу за претходни
месец, осим корисника јав-
них средстава који први пут то чине, па податке
за претходни
месец достављају
у року од десет
дана од дана додељивања приступног
налога
електронској бази података Регистра.
Сходно
изнетом, привредна
друштва у ве-
ћинском државном власништву у обавези су
да до 1. јануара 2020. године поступају у скла-
ду са обавезама које су прописане Законом о
Регистру запослених, изабраних, именованих,
постављених
и ангажованих лица код кори-
сника јавних средстава, а након тога у скла-
ду са обавезама које су прописане Законом о
Централном
регистру обавезног социјалног
осигурања (чланови
25–27).
Примери најчешћих неправилности
везаних за статус корисника јавних
средстава
Као што је већ напоменуто, привредна
дру-
штва у већинском државном власништву, која су
Законом о буџетском систему дефинисана као
остали корисници јавних средстава, не препозна-
ју увек да као таква имају статус корисника јавних
средстава, односно
да припадају јавном сектору
и да их то обавезује на примену одређених про-
писа који се односе
на јавни сектор. Најчешће се
прави грешка
у дефинисању статуса поистовећи-
вањем појмова
„корисник јавних средстава” и
„јавни сектор” са појмом
„корисник буџетских
средстава” и сл. У пракси
ова врста грешке
про-
узрокује неправилност и незаконитост у посту-
пању привредних
друштава.
Непоступања у складу са прописима и пропу-
штање примене прописа може да проузрокује
ненаменско трошење непореских
јавних прихо-
да или пропуштање обавезе извештавања, чиме
правно лице и одговорно лице у правном лицу
чине прекршај, односно
одговорно лице чини
кривично
дело уколико су испуњени услови про-
писани Кривичним
закоником.
Одговорна лица као изговор најчешће наводе
да не користе средства из буџета и да приходе од
пословања остварују на тржишту, при чему пре-
виђају чињеницу да основ по коме имају статус
корисника јавних средстава није извор прихода,
односно
начин финансирања, већ облик својине,
односно
власничка структура капитала (већински
удео државе у капиталу).
Пример 1: Нерегистровани корисници јавних
средстава
Контролисани
субјект је привредно
друштво
у 100% власништву Републике Србије. Контролисани
субјект је корисник јавних средстава у сми-
слу члана
2. став 1. тачка 5) Закона о буџетском
систему и члана
3. Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и ангажо-
ваних лица код корисника јавних средстава.
Сходно
утврђеном статусу, контролисани
су-
бјект је у контролисаном
периоду био у обавези
да примењује важеће одредбе Закона о буџет-
ском систему, Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и анга-
жованих лица код корисника јавних средстава
и Закона о Централном
регистру обавезног со-
цијалног осигурања.
Инспекцијском контролом
констатовано је
следеће:
XXКонтролисани
субјект у периоду од 21. децем-
бра 2013. године до 1. октобра није поднео
захтев
за упис у Евиденцију корисника јавних средстава
која се води у Министарству финансија – Управа
за трезор.
XXКонтролисани
субјект у периоду од 17. јула 2013.
године до 20. септембра
2013. године није надлежној
организационој јединици Управе за трезор
поднео
писаним путем захтев
за приступ Реги-
стру, нити је доставио прописане податке
на про-
ЈАНУАР 2020. ● ПОСЛОВНИ САВЕТНИК 147
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
писаним обрасцима и у прописаним роковима,
чиме је пропустио да поступи у складу са одред-
бама члана
93а Закона о буџетском систему и
одредбама члана
9. Уредбе о изгледу, садржају
и начину попуњавања образаца, као и о начину
достављања
и обраде података који се уносе у
Регистар запослених, изабраних, постављених
и
ангажованих лица у јавном сектор. Тиме су контролисани
субјект, као правно лице, и директор,
као одговорно лице, починили прекршај из члана
93а тада важећег Закона о буџетском систему.
XXКонтролисани
субјект и након 20. септембра
2013. године, све до 12. августа 2015. године није
примењивао законске прописе који се односе
на
њега, а првенствено се мисли на примену Закона
о буџетском систему.
XXКонтролисани
субјект од 12. август 2015. годи-
не, када је донет Закон о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и ангажо-
ваних лица код корисника јавних средстава, није
примењивао законске прописе који се односе
на
њега, а првенствено се мисли на примену Закона
о Регистру запослених, изабраних, именованих,
постављених
и ангажованих лица код корисника
јавних средстава.
XXКонтролисани
субјект поступио је супротно
одредбама члана
6. Закона о Регистру запосле-
них, изабраних, именованих, постављених
и ан-
гажованих лица код корисника јавних средстава,
с обзиром на то да је инспекцијском контролом
утврђено да контролисани
субјект Министарству
финансија – Управи за трезор није достављао
податке
из члана
4. на прописаним обрасцима у
електронском облику. Тиме су контролисани
су-
бјект, као правно лице и корисник јавних средста-
ва, и директор, као одговорно лице корисника
јавних средстава, починили прекршај из члана
15.
Закона о Регистру запослених, изабраних, име-
нованих, постављених
и ангажованих лица код
корисника јавних средстава.
Контролисаном
субјекту су, ради отклањања
утврђених неправилности и спречавања да се
исте понове, Записником о инспекцијској контроли
предложене следеће мере:
XXда на обрасцу ЗУ-1 подручној
филијали Управе
за трезор Министарства финансија поднесе
захтев
за упис корисника јавних средстава у Управи
за трезор;
XXда на обрасцу РЗ-ОБ-01, Пројекат: Регистар запослених,
подручној
филијали Управе за трезор
поднесе
захтев
за отварање шифара;
XXда изврши електронску доставу извештаја о
исплаћеним зарадама подручној
филијали Упра-
ве за трезор почев од дана евидентирања
у Реги-
стар запослених.
Пример 2: Запошљавање и радно
ангажовање код корисника јавних средстава
Одредбама члана
27е ст. 34–38. Закона о бу-
џетском систему прописано је да корисници јав-
них средстава не могу да заснивају радни
однос
са новим лицима ради попуњавања слободних,
односно
упражњених радних
места до 31. децем-
бра 2019. године, односно,
изузетно од претходно
изнетог, радни
однос
са новим лицима може
да се заснује уз сагласност тела Владе, односно
Комисије за давање сагласности за ново запо-
шљавање и додатно радно
ангажовање код ко-
рисника јавних средстава (даље: Комисија), на
предлог надлежног
министарства, односно
дру-
гог надлежног
органа, уз претходно
прибављено
мишљење Министарства.
Такође је прописано да укупан број запосле-
них на одређено време због повећаног обима по-
сла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору
о привременим и повременим пословима, преко
омладинске
и студентске
задруге и лица ангажо-
ваних по другим основама код корисника јавних
средстава не може бити већи од 10% од укупног
броја запослених. Изузетно, број запослених на
одређено време због повећаног обима посла,
лица ангажованих по уговору о делу, уговору о
привременим и повременим пословима, преко
омладинске
и студентске
задруге и лица анга-
жованих по другим основама код корисника јав-
них средстава може бити већи од 10% од укупног
броја запослених, уз сагласност тела Владе, на
предлог надлежног
министарства, односно
дру-
гог надлежног
органа, уз претходно
прибављено
мишљење Министарства.
У складу са одредбама члана
7. Закона о из-
менама и допунама Закона о буџетском систе-
му („Сл. гласник РС”, бр. 108/2013), ограничења
укупног
броја запослених на одређено време
због повећаног обима посла, лица ангажова-
них по уговору о делу, уговору о привременим
и повременим пословима, преко омладинске
и
студентске
задруге и лица ангажованих по дру-
гим основама код корисника јавних средстава
примењују се од 1. марта 2014. године.
Инспекцијском контролом
констатовано је да
је контролисани
субјект у контролисаном
перио-
148 ПОСЛОВНИ САВЕТНИК ● poslovnisavetnik.net
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
ду, сходно
утврђеном чињеничном
стању, вршио
додатно запошљавање и радно
ангажовање без
сагласности Комисије, чиме је поступио супротно
одредбама члана
27е ставови 34–38. Закона о бу-
џетском систему, које се односе
на забрану запо-
шљавања, али и супротно одредбама чл. 3, 6. и 8.
Уредбе о поступку за прибављање
сагласности за
ново запошљавање и додатно радно
ангажовање
код корисника јавних средстава, што је само у
контролисаном
периоду резултирало незакони-
тим трошењем јавних прихода у укупном
износу
од преко 40 милиона динара.
Контролисаном
субјекту је, ради отклањања
утврђене незаконитости и спречавања да се иста
понови, Записником о инспекцијској контроли
предложена мера да изврши уплату незаконито
исплаћених новчаних средстава по основу запо-
шљавања без сагласности и супротно Закону о
буџетском систему на рачун број 840-745128843-
36 – Остали приходи буџета Републике.
Пример 3: Интерна
ревизија
Одредбама члана
82. Закона о буџетском си-
стему прописано је да корисници јавних средста-
ва успостављају
интерну
ревизију, као и да је за
успостављање
и обезбеђење
услова за адекват-
но функционисање интерне
ревизије одгово-
ран руководилац корисника јавних средстава,
а интерну
ревизију обављају
интерни
ревизори.
Одредбама члана
3. Правилника о заједничким
критеријумима за организовање и стандардима
и методолошким
упутствима за поступање и из-
вештавање интерне
ревизије у јавном сектору
(„Сл. гласник РС”, број 106/2013) прописан је на-
чин успостављања
интерне
ревизије код корисни-
ка јавних средстава.
Инспекцијском контролом
констатовано је да
је орган управљања
код контролисаног
субјекта
са кашњењем од преко петнаест месеци извр-
шио формално усклађивање општих
аката са
одредбама Закона о буџетском систему, који је
ступио на снагу 13. октобра 2010. године, којим је
уведена обавеза корисницима јавних средстава
да успоставе интерну
ревизију, али и одговор-
ност руководиоца корисника јавних средстава
за њено успостављање.
Осим што је извршено само формално, ускла-
ђивање је и делимично,
с обзиром на то да радно
место интерног
ревизора није систематизовано
Правилником о раду, док је, супротно томе, на
основу уговора о делу извршено ангажовање интерног
ревизора уз образложење да је наведени
посао интерног
ревизора ван делатности посло-
давца. Притом интерни
ревизор не само да је ан-
гажован супротно закону већ именовано лице не
испуњава ни услове прописане законом за обављање
послова интерне
ревизије код корисни-
ка јавних средстава. Инспекцијском контролом
констатовано је да су и Скупштина
Друштва, која
је именовала ангажовано лице као интерног
ревизора, као и директор Друштва, који је са
именованим закључио уговор о делу, по налогу
Скупштине
Друштва поступили супротно одред-
бама члана
82. Закону о буџетском систему и
члана
3. Правилника о заједничким
критеријуми-
ма за организовање и стандардима и методолошким
упутствима за поступање и извештавање
интерне
ревизије у јавном сектору, што је резул-
тирало незаконитим трошењем јавних прихода у
износу од преко 2 милиона динара.
Контролисаном
субјекту је, ради отклањања
утврђене незаконитости и спречавања да се иста
понове, Записником о инспекцијској контроли
предложена мера да изврши уплату незаконито
исплаћених новчаних средстава по основу анга-
жовања интерног
ревизора супротно Закону о
буџетском систему на рачун број 840-745128843-
36 – Остали приходи буџета Републике. ПС
ОДГОВАРАМО
НА ПИТАЊА ПРЕТПЛАТНИКА!
Поставите нам питање
путем обрасца на страници
poslovnisavetnik.net
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
Дипл. екон. Маја Јовановић, виши буџетски инспектор у Министарству финансија
Привредна
друштва са статусом
корисника јавних средстава
У овом тексту
биће разјашњене учестале недоумице везане за статус привредних
друштава у већинском власништву Републике Србије која послују на
тржишту и остварују приходе продајом услуга физичким и правним лицима
на основу њихове слободне
воље. Наиме, постоје привредна
друштва,
најчешће организована у форми друштва са ограниченом одговорношћу или
акционарског друштва, која имају статус корисника јавних средстава и у складу
са Законом о буџетском систему сврставају се у јавни сектор иако им се не врши
пренос средстава из буџета. Овај статус, за оне који га имају, није увек довољно
јасан јер постоји погрешно
уврежено мишљење да је статус корисника јавних
средстава одређен начином финансирања, односно
извором прихода, иако
овакав став нема основ у регулаторном оквиру Републике Србије.
Јавни сектор и корисници јавних
средстава – регулатива
Привредна
друштва која имају статус ко-
рисника јавних средстава, а основана су ради
стицања добити, приходе остварују послујући
на тржишту, при чему се налазе у већинском
државном власништву, па су у обавези да при-
мењују одређене прописе који се односе
на
јавни сектор. Примена прописа који се односе
на јавни сектор произлази из односа
привредног
друштва према власнику, који је у овом слу-
чају држава, а утврђен је прописом или актом
надлежног
органа (акт о оснивању корисника
јавних средстава).
Законом о буџетском систему јавни сектор
дефинисан је као део националне економије који
обухвата општи
ниво државе, као и нефинансијска
предузећа под контролом
државе (јавна пре-
дузећа) која се примарно баве комерцијалним
активностима. С друге стране, исти закон јавна
средства дефинише као средства на располага-
њу и под контролом
Републике Србије, локалне
власти и организација за обавезно социјално оси-
гурање, док кориснике јавних средстава развр-
става на:
1. директне и индиректне кориснике буџетских
средстава,
2. кориснике средстава организација за оба-
везно социјално осигурање и јавна предузећа
основана од стране Републике Србије, односно
локалне власти,
3. правна лица основана од стране тих јавних
предузећа, правна лица над којима Република
Србија, односно
локална власт има директну или
индиректну контролу
над више од 50% капитала
или више од 50% гласова у управном одбору,
4. друга правна лица у којима јавна средства чине
више од 50% укупних
прихода остварених у претходној
пословној години,
5. јавне агенције и организације на које се приме-
њују прописи о јавним агенцијама.
Јавни сектор је, у смислу Закона о начину
одређивања максималног
броја запослених у
јавном сектору, јавни сектор који је дефинисан
Законом о буџетском систему, осим јавних пре-
дузећа основаних од стране Републике Србије,
правних лица основаних од стране тих предузе-
ћа, предузећа за професионалну рехабилитацију
и запошљавање особа са инвалидитетом осно-
ваних од стране Републике Србије, односно
која
послују са већинским
државним капиталом, јав-
них медијских
сервиса, организационих облика
у јавном сектору који су основани међународним
144 ПОСЛОВНИ САВЕТНИК ● poslovnisavetnik.net
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
уговором или у којима се број запослених одре-
ђује у складу са међународним
уговором.
У системе јавног сектора, као системи у
оквиру којих се утврђује максимални
број запо-
слених у смислу Закона о начину одређивања
максималног
броја запослених у јавном сектору,
сврставају се:
„систем државних органа,
„систем јавних служби,
„систем аутономне
покрајине,
„систем локалне самоуправе.
Законом о утврђивању максималне
зараде у
јавном сектору одређује се максимална
зарада
у јавном сектору тако да обухвата: јавне аген-
ције, организације на које се примењују пропи-
си о јавним агенцијама, организације обавезног
социјалног осигурања, јавна предузећа чији је
оснивач Република Србија, аутономна
покрајина
или јединица локалне самоуправе, правна лица
над којима Република Србија, аутономна
покра-
јина, односно
јединица локалне самоуправе има
директну или индиректну контролу
над више од
50% капитала или више од 50% гласова у управ-
ном одбору, као и друга правна лица у којима
јавна средства чине више од 50% укупних
прихо-
да, па све њих именује као исплатиоце зарада у
јавном сектору.
Закон о Централном
регистру обавезног со-
цијалног осигурања кориснике јавних средстава
сматра корисницима дефинисаним Законом о
буџетском систему.
Законом о роковима измирења новчаних оба-
веза у комерцијалним трансакцијама јавни сек-
тор дефинисан је као део националне економије
који обухвата општи
ниво државе у смислу Зако-
на о буџетском систему, као и јавна предузећа,
док је привредни
субјект дефинисан као привредно
друштво и предузетник основан у складу са
Законом о привредним
друштвима.
Према томе, не постоје општа
правила нити
јединствена дефиниција јавног сектора на ни-
воу комплетне правне регулативе Републике
Србије. Сваки појединачни
пропис мора да
се тумачи посебно тако да се из конкретних
одредби утврди да ли је привредно
друштво
које се налази у већинском државном власни-
штву обвезник примене одређеног закона.
Евиденција корисника јавних средстава
Управе за трезор
Управа за трезор Министарства финансија
води електронску базу података под називом
„Евиденција корисника јавних средстава” (КЈС),
која садржи податке
о свим КЈС који:
„припадају јавном сектору,
„не припадају јавном сектору, а врши им се пре-
нос средстава са рачуна за извршење буџета.
Корисници јавних средстава у Евиденцији КЈС
класификовани су по типовима корисника јавних
средстава, са припадајућом нумеричком озна-
ком типа корисника јавних средстава сагласно
статусу корисника, изворима и начину финан-
сирања, облику организовања, односно
правној
форми и облику својине, и то на:
„кориснике јавних средстава:
1. носиоце буџета – тип КЈС 0,
2. директне кориснике буџетских
средстава – тип
КЈС 1,
3. индиректне кориснике буџетских
средстава –
тип КЈС 2,
4. друге кориснике јавних средстава – тип КЈС 6,
5. остале кориснике јавних средстава – тип КЈС 7,
6. организације за обавезно социјално осигурање
(ООСО) – тип КЈС 9,
7. кориснике средстава Републичког фонда за
здравствено осигурање – тип КЈС 10;
„друге субјекте у Евиденцији КЈС:
1. правна лица и друге субјекте који не припадају
јавном сектору – тип КЈС 8,
2. организационе јединице директног корисника
буџетских
средстава Републике Србије (ОЈ ДБК)
– тип КЈС 4.
Остали корисници јавних средстава класи-
фиковани су под ознаком тип КЈС 7 и обухватају
јавна предузећа основана од стране Републике
Србије, аутономне
покрајине, јединице локалне
самоуправе и правна лица основана од стране
тих предузећа, али и правна лица над којима
Република Србија, аутономна
покрајина и једи-
нице локалне самоуправе имају директну или
индиректну контролу
над више од 50% капита-
ла или 50% гласова у управном одбору, као и
друга правна лица у којима јавна средства чине
више од 50% прихода остварених у претходној
пословној години. Према томе, привредна
дру-
штва у већинском државном власништву свр-
ЈАНУАР 2020. ● ПОСЛОВНИ САВЕТНИК 145
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
ставају се у остале кориснике јавних средстава
и обвезник су примене одређених прописа који
се односе
на јавни сектор.
На дан 13. децембра 2019. године укупан број
евидентираних
корисника јавних средстава изно-
си укупно
36.021:
Тип КЈС Укупан
број
0 – Носиоци буџета 201
1 – Директни корисници буџетских
средстава 1.113
2 – Индиректни корисници буџетских
средстава 7.510
4 – Организационе јединице директног
корисника буџетских
средстава 37
5 – Наменска средства директних корисника
буџетских
средстава 322
6 – Други корисници јавних средстава 46
7 – Остали корисници јавних средстава 1.374
8 – Правна лица и други субјекти који не
припадају јавном сектору 24.966
9 – Организације за обавезно социјално
осигурање (ООСО) 4
10 – Корисници средстава Републичког фонда за
здравствено осигурање 348
11 – Организационе јединице у саставу
организација за обавезно социјално осигурање
(ОЈ ООСО) 100
Укупан број евидентираних
корисника јавних
средстава 36.021
Обавеза и поступак регистрације у
Управи за трезор
Корисници јавних средстава и други субјекти
имају обавезу регистрације у Управи за трезор
у Евиденцију КЈС. Управа за трезор врши упис,
промену података и брисање корисника јавних
средстава и других субјеката у Евиденцији КЈС на
основу документације
прописане поменутим пра-
вилником и захтева
који подноси
корисник јав-
них средстава, односно
други субјект на једном
од образаца. Остали корисници јавних средстава
подносе
захтев
за упис/брисање корисника јавних
средстава у Управи за трезор на обрасцу ЗУ-1/ЗБ-1.
У случају да корисник јавних средстава није
поднео
захтев
за упис у Евиденцију КЈС, Управа
може да изврши упис тог корисника у наведену
евиденцију на основу документације
преузете из
регистра надлежног
органа за регистрацију су-
бјеката, као и расположивих података и документације
других надлежних
органа.
Приликом уписа се кориснику јавних средста-
ва, односно
другом субјекту додељује јединстве-
ни број корисника јавних средстава – ЈБ КЈС.
Регистар запослених, изабраних,
именованих, постављених
и
ангажованих лица код корисника
јавних средстава
Доношењем Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и анга-
жованих лица код корисника јавних средстава
(„Сл. гласник РС”, бр. 68/15, 79/15 – исправка),
који је ступио на снагу 12. августа 2015. године,
престају да важе одредбе члана
93а Закона о бу-
џетском систему. Међутим, обавезе корисника
јавних средстава остале су исте и детаљније су
регулисане овим посебним законом који је пре-
стао да важи доношењем Закона о Централном
регистру обавезног социјалног осигурања („Сл.
гласник РС”, бр. 95/18), који је ступио на снагу 16.
12. 2018. године.
Законом о Централном
регистру обавезног
социјалног осигурања прописано је да Централни
регистар преузима послове вођења ре-
гистра од Министарства финансија – Управе за
трезор у року од годину дана од дана ступања
на снагу овог закона, a најкасније до 1. јануара
2020. године, док су корисници јавних средстава
дужни
да податке
потребне за вођење регистра
до преузимања вођења од стране Централног
регистра достављају
Министарству финанси-
ја – Управи за трезор на обрасцима и на начин
утврђен прописима који су важили до ступања на
снагу овог закона.
Примена одредби Закона о Централном
ре-
гистру обавезног осигурања које се односе
на
Регистар запослених, изабраних, именованих,
постављених
и ангажованих лица код корисника
јавних средстава за кориснике јавних средста-
ва почиње од 1. јануара 2020. године (поглавље
IX, чланови
25–27), када Централни
регистар
преузима послове вођења регистра у складу
са одредбама овог закона. Податке
потребне
за вођење регистра до преузимања вођења од
стране Централног
регистра корисници јавних
средстава достављаће
Министарству финанси-
ја – Управи за трезор на обрасцима и на начин
утврђен прописима који су важили до ступања
на снагу овог закона (Закон о Регистру запо-
слених, изабраних, именованих, постављених
и
ангажованих лица код корисника јавних сред-
става), а након тога у складу са актом из члана
27. став 3. овог закона.
146 ПОСЛОВНИ САВЕТНИК ● poslovnisavetnik.net
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
Законом о изменама и допунама Закона о Централном
регистру обавезног социјалног осигу-
рања („Сл. гласник РС”, бр. 00/2019) преузимање
послова вођења Регистра запослених изабраних,
именованих, постављених
и ангажованих лица
код корисника јавних средстава од Министар-
ства финансија одложено је до 1. јануара 2021.
године. Дакле, податке
потребне за вођење Ре-
гистра од стране Централног
регистра корисници
јавних средстава и даље ће достављати
Мини-
старству финансија – Управи за трезор, а закључно
са 31. децембром 2020. године на обрасцима
и на начин утврђен прописима који су важили до
ступања на снагу овог закона, односно
у складу
са одредбама Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и ангажо-
ваних лица код корисника јавних средстава.
Корисници јавних средстава дужни
су да Централном
регистру у електронском облику достављају
податке
из члана
26. овог закона до 10. у
месецу за претходни
месец, осим корисника јав-
них средстава који први пут то чине, па податке
за претходни
месец достављају
у року од десет
дана од дана додељивања приступног
налога
електронској бази података Регистра.
Сходно
изнетом, привредна
друштва у ве-
ћинском државном власништву у обавези су
да до 1. јануара 2020. године поступају у скла-
ду са обавезама које су прописане Законом о
Регистру запослених, изабраних, именованих,
постављених
и ангажованих лица код кори-
сника јавних средстава, а након тога у скла-
ду са обавезама које су прописане Законом о
Централном
регистру обавезног социјалног
осигурања (чланови
25–27).
Примери најчешћих неправилности
везаних за статус корисника јавних
средстава
Као што је већ напоменуто, привредна
дру-
штва у већинском државном власништву, која су
Законом о буџетском систему дефинисана као
остали корисници јавних средстава, не препозна-
ју увек да као таква имају статус корисника јавних
средстава, односно
да припадају јавном сектору
и да их то обавезује на примену одређених про-
писа који се односе
на јавни сектор. Најчешће се
прави грешка
у дефинисању статуса поистовећи-
вањем појмова
„корисник јавних средстава” и
„јавни сектор” са појмом
„корисник буџетских
средстава” и сл. У пракси
ова врста грешке
про-
узрокује неправилност и незаконитост у посту-
пању привредних
друштава.
Непоступања у складу са прописима и пропу-
штање примене прописа може да проузрокује
ненаменско трошење непореских
јавних прихо-
да или пропуштање обавезе извештавања, чиме
правно лице и одговорно лице у правном лицу
чине прекршај, односно
одговорно лице чини
кривично
дело уколико су испуњени услови про-
писани Кривичним
закоником.
Одговорна лица као изговор најчешће наводе
да не користе средства из буџета и да приходе од
пословања остварују на тржишту, при чему пре-
виђају чињеницу да основ по коме имају статус
корисника јавних средстава није извор прихода,
односно
начин финансирања, већ облик својине,
односно
власничка структура капитала (већински
удео државе у капиталу).
Пример 1: Нерегистровани корисници јавних
средстава
Контролисани
субјект је привредно
друштво
у 100% власништву Републике Србије. Контролисани
субјект је корисник јавних средстава у сми-
слу члана
2. став 1. тачка 5) Закона о буџетском
систему и члана
3. Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и ангажо-
ваних лица код корисника јавних средстава.
Сходно
утврђеном статусу, контролисани
су-
бјект је у контролисаном
периоду био у обавези
да примењује важеће одредбе Закона о буџет-
ском систему, Закона о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и анга-
жованих лица код корисника јавних средстава
и Закона о Централном
регистру обавезног со-
цијалног осигурања.
Инспекцијском контролом
констатовано је
следеће:
XXКонтролисани
субјект у периоду од 21. децем-
бра 2013. године до 1. октобра није поднео
захтев
за упис у Евиденцију корисника јавних средстава
која се води у Министарству финансија – Управа
за трезор.
XXКонтролисани
субјект у периоду од 17. јула 2013.
године до 20. септембра
2013. године није надлежној
организационој јединици Управе за трезор
поднео
писаним путем захтев
за приступ Реги-
стру, нити је доставио прописане податке
на про-
ЈАНУАР 2020. ● ПОСЛОВНИ САВЕТНИК 147
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
писаним обрасцима и у прописаним роковима,
чиме је пропустио да поступи у складу са одред-
бама члана
93а Закона о буџетском систему и
одредбама члана
9. Уредбе о изгледу, садржају
и начину попуњавања образаца, као и о начину
достављања
и обраде података који се уносе у
Регистар запослених, изабраних, постављених
и
ангажованих лица у јавном сектор. Тиме су контролисани
субјект, као правно лице, и директор,
као одговорно лице, починили прекршај из члана
93а тада важећег Закона о буџетском систему.
XXКонтролисани
субјект и након 20. септембра
2013. године, све до 12. августа 2015. године није
примењивао законске прописе који се односе
на
њега, а првенствено се мисли на примену Закона
о буџетском систему.
XXКонтролисани
субјект од 12. август 2015. годи-
не, када је донет Закон о Регистру запослених,
изабраних, именованих, постављених
и ангажо-
ваних лица код корисника јавних средстава, није
примењивао законске прописе који се односе
на
њега, а првенствено се мисли на примену Закона
о Регистру запослених, изабраних, именованих,
постављених
и ангажованих лица код корисника
јавних средстава.
XXКонтролисани
субјект поступио је супротно
одредбама члана
6. Закона о Регистру запосле-
них, изабраних, именованих, постављених
и ан-
гажованих лица код корисника јавних средстава,
с обзиром на то да је инспекцијском контролом
утврђено да контролисани
субјект Министарству
финансија – Управи за трезор није достављао
податке
из члана
4. на прописаним обрасцима у
електронском облику. Тиме су контролисани
су-
бјект, као правно лице и корисник јавних средста-
ва, и директор, као одговорно лице корисника
јавних средстава, починили прекршај из члана
15.
Закона о Регистру запослених, изабраних, име-
нованих, постављених
и ангажованих лица код
корисника јавних средстава.
Контролисаном
субјекту су, ради отклањања
утврђених неправилности и спречавања да се
исте понове, Записником о инспекцијској контроли
предложене следеће мере:
XXда на обрасцу ЗУ-1 подручној
филијали Управе
за трезор Министарства финансија поднесе
захтев
за упис корисника јавних средстава у Управи
за трезор;
XXда на обрасцу РЗ-ОБ-01, Пројекат: Регистар запослених,
подручној
филијали Управе за трезор
поднесе
захтев
за отварање шифара;
XXда изврши електронску доставу извештаја о
исплаћеним зарадама подручној
филијали Упра-
ве за трезор почев од дана евидентирања
у Реги-
стар запослених.
Пример 2: Запошљавање и радно
ангажовање код корисника јавних средстава
Одредбама члана
27е ст. 34–38. Закона о бу-
џетском систему прописано је да корисници јав-
них средстава не могу да заснивају радни
однос
са новим лицима ради попуњавања слободних,
односно
упражњених радних
места до 31. децем-
бра 2019. године, односно,
изузетно од претходно
изнетог, радни
однос
са новим лицима може
да се заснује уз сагласност тела Владе, односно
Комисије за давање сагласности за ново запо-
шљавање и додатно радно
ангажовање код ко-
рисника јавних средстава (даље: Комисија), на
предлог надлежног
министарства, односно
дру-
гог надлежног
органа, уз претходно
прибављено
мишљење Министарства.
Такође је прописано да укупан број запосле-
них на одређено време због повећаног обима по-
сла, лица ангажованих по уговору о делу, уговору
о привременим и повременим пословима, преко
омладинске
и студентске
задруге и лица ангажо-
ваних по другим основама код корисника јавних
средстава не може бити већи од 10% од укупног
броја запослених. Изузетно, број запослених на
одређено време због повећаног обима посла,
лица ангажованих по уговору о делу, уговору о
привременим и повременим пословима, преко
омладинске
и студентске
задруге и лица анга-
жованих по другим основама код корисника јав-
них средстава може бити већи од 10% од укупног
броја запослених, уз сагласност тела Владе, на
предлог надлежног
министарства, односно
дру-
гог надлежног
органа, уз претходно
прибављено
мишљење Министарства.
У складу са одредбама члана
7. Закона о из-
менама и допунама Закона о буџетском систе-
му („Сл. гласник РС”, бр. 108/2013), ограничења
укупног
броја запослених на одређено време
због повећаног обима посла, лица ангажова-
них по уговору о делу, уговору о привременим
и повременим пословима, преко омладинске
и
студентске
задруге и лица ангажованих по дру-
гим основама код корисника јавних средстава
примењују се од 1. марта 2014. године.
Инспекцијском контролом
констатовано је да
је контролисани
субјект у контролисаном
перио-
148 ПОСЛОВНИ САВЕТНИК ● poslovnisavetnik.net
БУЏЕТСКИ КОРИСНИЦИ
ду, сходно
утврђеном чињеничном
стању, вршио
додатно запошљавање и радно
ангажовање без
сагласности Комисије, чиме је поступио супротно
одредбама члана
27е ставови 34–38. Закона о бу-
џетском систему, које се односе
на забрану запо-
шљавања, али и супротно одредбама чл. 3, 6. и 8.
Уредбе о поступку за прибављање
сагласности за
ново запошљавање и додатно радно
ангажовање
код корисника јавних средстава, што је само у
контролисаном
периоду резултирало незакони-
тим трошењем јавних прихода у укупном
износу
од преко 40 милиона динара.
Контролисаном
субјекту је, ради отклањања
утврђене незаконитости и спречавања да се иста
понови, Записником о инспекцијској контроли
предложена мера да изврши уплату незаконито
исплаћених новчаних средстава по основу запо-
шљавања без сагласности и супротно Закону о
буџетском систему на рачун број 840-745128843-
36 – Остали приходи буџета Републике.
Пример 3: Интерна
ревизија
Одредбама члана
82. Закона о буџетском си-
стему прописано је да корисници јавних средста-
ва успостављају
интерну
ревизију, као и да је за
успостављање
и обезбеђење
услова за адекват-
но функционисање интерне
ревизије одгово-
ран руководилац корисника јавних средстава,
а интерну
ревизију обављају
интерни
ревизори.
Одредбама члана
3. Правилника о заједничким
критеријумима за организовање и стандардима
и методолошким
упутствима за поступање и из-
вештавање интерне
ревизије у јавном сектору
(„Сл. гласник РС”, број 106/2013) прописан је на-
чин успостављања
интерне
ревизије код корисни-
ка јавних средстава.
Инспекцијском контролом
констатовано је да
је орган управљања
код контролисаног
субјекта
са кашњењем од преко петнаест месеци извр-
шио формално усклађивање општих
аката са
одредбама Закона о буџетском систему, који је
ступио на снагу 13. октобра 2010. године, којим је
уведена обавеза корисницима јавних средстава
да успоставе интерну
ревизију, али и одговор-
ност руководиоца корисника јавних средстава
за њено успостављање.
Осим што је извршено само формално, ускла-
ђивање је и делимично,
с обзиром на то да радно
место интерног
ревизора није систематизовано
Правилником о раду, док је, супротно томе, на
основу уговора о делу извршено ангажовање интерног
ревизора уз образложење да је наведени
посао интерног
ревизора ван делатности посло-
давца. Притом интерни
ревизор не само да је ан-
гажован супротно закону већ именовано лице не
испуњава ни услове прописане законом за обављање
послова интерне
ревизије код корисни-
ка јавних средстава. Инспекцијском контролом
констатовано је да су и Скупштина
Друштва, која
је именовала ангажовано лице као интерног
ревизора, као и директор Друштва, који је са
именованим закључио уговор о делу, по налогу
Скупштине
Друштва поступили супротно одред-
бама члана
82. Закону о буџетском систему и
члана
3. Правилника о заједничким
критеријуми-
ма за организовање и стандардима и методолошким
упутствима за поступање и извештавање
интерне
ревизије у јавном сектору, што је резул-
тирало незаконитим трошењем јавних прихода у
износу од преко 2 милиона динара.
Контролисаном
субјекту је, ради отклањања
утврђене незаконитости и спречавања да се иста
понове, Записником о инспекцијској контроли
предложена мера да изврши уплату незаконито
исплаћених новчаних средстава по основу анга-
жовања интерног
ревизора супротно Закону о
буџетском систему на рачун број 840-745128843-
36 – Остали приходи буџета Републике. ПС
ОДГОВАРАМО
НА ПИТАЊА ПРЕТПЛАТНИКА!
Поставите нам питање
путем обрасца на страници
poslovnisavetnik.net