Adekvatno funkcionisanje interne finansijske kontrole u javnom sektoru jeste obaveza koja proističe iz poglavlja 32 – Finansijski nadzor pristupnih pregovora za pridruživanje Evropskoj uniji.
Interna finansijska kontrola u javnom sektoru obuhvata:
1) finansijsko upravljanje i kontrolu kod korisnika javnih sredstava;
2) internu reviziju kod korisnika javnih sredstava;
3) harmonizaciju i koordinaciju finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije koju obavlja Ministarstvo finansija – Centralna jedinica za harmonizaciju (u daljem tekstu: CJH).
U nastavku tekstu biće predstavljene osnove u vezi sa obavezom uvođenja finansijskog upravljanja i kontrole (u daljem tekstu: FUK) kod korisnika javnih sredstava.
Pravni osnov za uvođenje FUK-a
Pravni osnov za uvođenje i sprovođenje FUK-a je:
1) član 81. Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS”, br. 54/2009 … i 113/2017 – u daljem tekstu: Zakon),
2) Pravilnik o zajedničkim kriterijumima i standardima za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru („Sl. glasnik RS”, br. 99/2011 i 106/2013 – u daljem tekstu: Pravilnik) i
3) Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji za period 2017–2020. godine („Sl. glasnik RS”, br. 51/2017 – u daljem tekstu: Strategija).
Okvir za uspostavljanje, funkcionisanje i izveštavanje o FUK-u u javnom sektoru, propisan Zakonom i Pravilnikom, još detaljnije je razrađen u Priručniku za finansijsko upravljanje i kontrolu Ministarstva finansija – Centralna jedinica za harmonizaciju, a može da se pronađe na internet sajtu CJH. Saglasno članu 81. Zakona, kao i članu 3. Pravilnika, finansijsko upravljanje i kontrola uspostavljaju se radi ostvarivanja određenih ciljeva korisnika javnih sredstava, i to radi:
- obavljanja poslova u skladu sa zakonima, podzakonskim i internim aktima, ugovorima i propisanim procedurama;
- obezbeđenja pouzdanog, potpunog i blagovremenog finansijskog i poslovnog izveštavanja;
- pravilnog, ekonomičnog, efikasnog i efektivnog korišćenja javnih sredstava;
- zaštite imovine i drugih resursa od gubitaka koji mogu da nastanu zbog neodgovarajućeg upravljanja, neopravdanog trošenja i korišćenja, kao i zbog prevara.
FUK se uspostavlja u svim organizacionim jedinicama korisnika javnih sredstava, bez obzira na njihovu veličinu i broj zaposlenih, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Svaki korisnik javnih sredstava treba da oblikuje sopstveni sistem u skladu sa svojim potrebama i postojećim okruženjem.
Obveznici uvođenja FUK-a
Obveznici uvođenja FUK-a jesu svi korisnici javnih sredstava. Korisnici javnih sredstava su, u skladu sa Zakonom:
– direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava;
– korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje;
– javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti i pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća;
– pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru;
– druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini, kao i javne agencije i organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama.
Odgovornost za uspostavljanje, održavanje i unapređenje sistema FUK-a
Za uspostavljanje, održavanje i unapređenje sistema FUK-a odgovoran je rukovodilac korisnika javnih sredstava. Pojedine odgovornosti rukovodioca korisnika javnih sredstava mogu da se prenesu na druga lica u okviru korisnika javnih sredstava kojima rukovodilac rukovodi, ako zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno. Prenošenjem odgovornosti ne isključuje se i odgovornost rukovodioca korisnika javnih sredstava.
Praktični okvir uvođenje sistema FUK-a
Implementacija FUK-a sprovodi se obavljanjem više aktivnosti, koje su za potrebe ovog komentara podeljene u faze u okviru kojih se obavljaju:
I FAZA:
- Organizovanje i pregled procesa:
– pribavljanje i upoznavanje sa propisima o FUK-u;
– donošenje Odluke o izboru rukovodioca za FUK;
– donošenju Odluke o radnoj grupi za FUK.
- Samoocenjivanje.
Utvrđivanje stanja FUK-a kod korisnika javnih sredstava vrši se samoocenjivanjem. Najadekvatniji način za samoocenjivanje jeste primena COSO modela sa korišćenjem standardizovanog upitnika. Pitanja za upitnik po COSO modelu grupišu se u pet oblasti – komponenti internih kontrola, i to u: kontrolno okruženje, procenu rizika, kontrolne aktivnosti, informacije i komunikacije i praćenje i nadzor.
- Priprema i donošenje Plana aktivnosti (akcionog plana):
– doneti predlog akcionog plana;
– odrediti i usaglasiti formu akcionog plana sa radnom grupom i rukovodiocem korisnika javnih sredstava;
– dodeliti rokove i pojedinačne zadatke iz odobrenog akcionog plana.
II FAZA – segmentacija ključnih poslovnih procesa:
– identifikovanje i opis poslovnih procesa, potprocesa i aktivnosti u okviru svih procesa;
– mapiranje poslovnih procesa;
– izrada procedura i dokumentovanje istih.
III FAZA – procena rizika:
– utvrđivanje (identifikacija) rizika;
– procena i rangiranje svih rizika putem korišćenja Matrice rizika preko dva faktora: uticaja rizika i verovatnoće pojavljivanja rizika;
– način rešavanje pojedinačnog rizika;
– analiza sistema internih kontrola;
– izrada alata Registra rizika;
– izrada Strategije upravljanja rizicima.
IV FAZA – izveštavanje o sistemu FUK-a:
- putem upitnika koji se šalje Ministarstvu finansija svake godine do 31. marta;
- putem sastavljanja izveštaja o funkcionisanju sistema FUK-a, koji se dostavlja rukovodiocu korisnika javnih sredstava u periodima koji se predvide Strategijom.
Ažuriranje i praćenje FUK-a
U skladu sa Pravilnikom, Strategija upravljanja rizikom ažurira se svake tri godine, kao i u slučaju kada se kontrolno okruženje značajnije izmeni.
Registar rizika i kontrole, koji služi za svođenje rizika na prihvatljiv nivo, mora biti analiziran i ažuriran najmanje jednom godišnje.
Vremenski okvir za uvođenje FUK-a
Prilikom uvođenja FUK-a korisnici treba da uzmu u obzir vremenski okvir za implementaciju, koji traje više meseci, u zavisnosti od složenosti organizacione strukture, identifikovanih procesa, broja zaposlenih, koordinacije i učešća svih zaposlenih.